Ⅴ. 호주의 조세방식 기초연금

원종현 (국회입법조사처)

1. 호주의 노후소득 보장 체계 개요

1) 호주 사회보장 체계의 특징

호주의 사회보장제도는, 연금, 가족 수당, 생활보호 등의 「소득보장제도」, 메디케어로 불 리는 「의료보장제도」및 고령자 케어·장애자 복지·아동복지를 포함하는 「사회복지제도」로 나누어 볼 수 있다. 이 외, 민간에 의한 퇴직 후의 소득보장제도로서 피고용자 개인마다 적 립하는 강제 저축 제도인 「퇴직연금기금제도(Superannuation)」가 있다. 호주의 노후보장 체계는 전체적인 사회보장의 틀 안에서 소득부문·의료부문·직접적 보살핌 부문이 유기적으로 연계되어 이루어지고 있다.

오스트레일리아의 사회 보장 제도의 특색은 다음과 같은 몇 가지로 정리될 수 있다.^[51]) 

우 선 호주의 소득 보장제도와 의료 보장제도가 사회보험 방식 대신에 정부의 일반 재원으로 조 달되며 일종의 부조형식을 취한다는 점이다. 

둘째, 연금에 대해서 소득 및 자산 조사에 근거 하여 지급되지만, 선별 방식이 아니라, 일정 수준 이상의 소득이나 재산을 보유한 자를 배제 하는 방식을 취한다. 

셋째, 의료·복지 서비스는 전국민을 대상으로 하는 보편적인 서비스이다.

넷째, 연방, 주, 지방 자치체·민간단체 등 다양한 주체가 각 제도를 기능적으로 분담해, 병렬 적으로 서비스를 제공하고 있다. 

다섯째, 노인 돌봄이 서비스^[52]) 활동이 고령자 개호를 지지하 는 큰 기둥이 되고 있다. 복지에 한정하지 않고, 자원봉사 활동이 사회생활 활동의 일부로서 매우 자연스럽게 뿌리 내리고 있어 「자원봉사선진국」이라고도 불리고 있다는 점이다. 이러한 사회보장 제도의 기틀아래 호주는 연방 정부와 주 정부, 단위 지역사회간의 기능 분담이 효율적으로 되어 있어 각 부문별 역할에 충실하게 조직화 되어 있다는 점도 특기사 항으로 볼 수 있다.

우선 연방 정부는 세수입을 재원으로 한 메디케어의 운영이나 개호 서비스 등에 대한 보 조금을 교부한다던가, 주 정부와의 협동 프로젝트의 실시, 정책에 대한 가이드라인을 만든다. 이러한 기본 지침에 근거하여 의료나 개호의 직접적인 서비스 운영은, 주 정부·지방 자치체 및 영리·비영리의 민간 복지 단체가 담당하고 있다. 또한 각 단위 지역사회에서는 개호 시설에 대 한 지원 등 매우 한정된 역할을 하고 있지만, 의료 및 개호 서비스를 단위 지역사회별로 분할 하여 사업 활동 단위를 구성하고 있다. 여기에 민간 복지단체는 각 시설에 대한 케어 서비스 제 공자로서 중요한 역할을 담당하고 있다. 단위별 엄부 분담은 아래 <표 13>에 정리하여 보았다.

<표 13> 호주 단위별 사회복지 역할 사례

단위	업무
연방정부	§ 노령연금(the Age         Pension)               제도       운영((Department           of            Family   and Community Services (DFCS)) § 고령자 복지 시설(요양소, 호스텔)의 설치·운영에 대한 감독(Department of Health and Aged Care (DHAC)) § 고령자              커뮤니티              케어       프로그램의          책정(the           Aged      and         Community          Care Program) § 재택간호 커뮤니티 케어 프로그램(Home and Community Care Program： HACC) 운영 § 연방 고령자 보건 카드(the Commonwealth Seniors Health Card)의 발행 § 민간 주택에 입주하는 고령자에 대한 집세 보조등의 각종 보조 § 의료 정책 결정이나 공적 보건의료, 조사, 전국적인 정보 관리 등
주정부	§ 재택간호 커뮤니티 케어 프로그램(Home and Community Care Program： HACC)을 연방 정부와 공동운영(자금 제공) § 공적 의료 서비스의 운영, 의료 종자의 규제 § 공립의 구급 병원이나 정신 병원 서비스, 학교 보건, 치과 위생 등을 포함한 광범위의 지역 보건 프로그램의 실시 § 교통수단, 수도, 전기요금, 고령자에 대한 세금 등, 고령자를 대상으로 하는 우대조치 등
지방자치단체	§ 재택 복지 서비스(식사 택배 서비스, 외출 및 쇼핑의 지원, 시설에의 단기입 소)의 제공 § 고령자 복지와 관련되는 조사 및 기획, 고령자·커뮤니티·주 정부와의 연락 조 정 등
기타	§ 커뮤니티 사회 복지 단체(Community Social Welfare Organization [CSWOs]) ·복지 시설(요양소, 호스텔)에서의 복지 서비스의 제공 ·재택간호 서비스, 식사 택배 서비스등의 제공(HACC) § 가족 등에 의한 개호

2) 호주의 노후 소득보장 체계의 개요

이 중 노후의 소득을 보장하는 체계는 공적부조 성격의 사회보장 체계로부터 출발하여 사 회민주적 모형에 입각한 복지국가를 지향하여 왔다. 그러나 1990년대 중반부터 복지는 더 이 상 권리라기보다는 자조라는 신자유주의적 정책에 따라 일부 공적연금의 민영화를 추진하고, 사용자가 전담하던 보험료를 피용자에게도 분담시키는 부과 방식과 상요자의 부담금을 적립 방식으로 운용하기 시작하였다.

사적연금 가입을 독려하기 위하여 모든 연금에 세제혜택을 부여하고, 강제가입의 범위를 늘 려 공적연금의 비중을 축소하고자 하지만 아직까지 공적연금의 비중이 훨씬 높은 수준이다. 호주의 연금제도는 세계에서 가장 먼저 나타난 연금 제도 증 하나로, 1909년의 법률을 통 해 노령연금과 장애연금이 창설되었다. 당시부터 제도는 소득 제한부의 조세 방식의 연금으 로서 이는 현재까지 유지되고 있다. 호주의 사회보장제도는 기본적으로 공적부조에 기반을 둔 것으로, 사회민주적 모형에 입각하여 복지국가를 지향하는 수단으로 공적연금제도를 발전 시켜 왔다. 그러나 1990년대 중반부터 복지는 더 이상 권리가 아닌 자조라는 신자유주의적 정책에 따라 일부 공적연금의 민영화를 추진하고, 사용자가 전담하던 보험료를 피용자에게도 분담시키는 부과방식을 운용하고 있다. 더욱이 모든 연금급여에 자산조사를 반영하고 세금을 부과하기에 이르렀다. 하지만, 아직까지 사적연금가입에 세제혜택을 부여하고 있으며, 공적연 금의 비중이 매우 높은 수준을 유지하는 혼합형 공적연금 우위형의 노후소득 보장체계를 갖 추고 있다 할 것이다.

실제 호주의 초기 노인보장체계는 민간 자원봉사조직에 의존했으나 1900년 뉴사우스웨일 즈주(NSW)에서 처음으로 공적연금이 도입된 것이다. 당시 NSW는 상대적으로 사회적 인프 라구조가 개발되지 못했고, 인구도 적어 보험방식을 채택하기 보다는 무기여 정액연금으로 일반세를 재원으로 제도가 시작되었다. 물론 자산과 소득조사를 거쳐 선별적으로 지급하기는 하였으나, 급여수준은 개인이 적절히 살기에 충분한 수준이었다. 이어 1901년 빅토리아주, 1908년 퀸즈랜드에서도 노령연금을 유사한 방식으로 도입하였다. 그러나 이들 주에서는 NSW 연금에 비하여 급여수준이 낮았고, 좀 더 엄격한 자산조사를 하 도록 하였다.

호주연방에서는 이들 세 개 주의 노령연금을 통합하여 1908년 장애노령연금법을 제정하기 에 이르렀다. 연금의 급여수준은 당시 NSW의 연금과 동일한 수준으로 설정하였다. 당시의 제도의 기본 틀과 원칙은 현재까지 동일하며 다만 수급조건을 완화하여 수급대상을 확대하 고 급여수준을 조정하였다. 이후 1938년 부과방식에 의한 국민보험법을 제정하였으나, 재정 적인 이유로 시행되지 못하였으나 1970년대 후반까지는 완전고용정책 추진과 더불어 과부연 금, 실업급여, 질병급여 및 특별급여제도 등 노령연금의 적용범위를 확대시켜왔다. 적용범위 의 확대와 더불어 소비자물가지수와 노령급여를 연동시키고, 자산조사 없이 70세 이상의 노 인을 대상으로 급여를 지급하였으며, 호주부조계획 등 질적인 복지체계를 확대하였으나, 1972년 오일쇼크로 인하여 더 이상의 진전은 보지 못한 상태이다.

1980년대 중반부터 1990년대 초반에 강제퇴직연금제도(Superannuation)가 신설되기 이전까 지 호주는 그 절대 수준에서는 사회보장제도가 다소 감소하는 듯이 보이기도 하였지만, 지속 적으로 보장기능을 충원하기 위한 노력이 지속되었다. 이러한 과정에서 당시의 소득보장제도 만으로는 노후소득보장이 불충분하다는 사회적인 인식이 강하게 제기되었으며, 이를 보충하기 위하여 1992년 강제퇴직연금제도(이하 ‘퇴직연금’)가 도입된 것이다. 퇴직연금제도는 초기에 피용자 소득의 4%를 보험료율로 출발하여 2002년 9%로까지 인상하여 현재에 이르고 있다. 퇴직연금과 노령연금을 합하여 2030년경에는 소득대체율을 60%로 맞추도록 설계되어 있다.

1990년대부터 신자유주의적 경제사고방식에 의하여 각종의 유족연금은 수급 요건을 엄격 하게 하는 형태로 정리되었다. 또한 1990년대부터 공적급여와 사적 급여를 구분하면서 현재 의 3층 구조가 완성되었다. 공공부조 방식의 기초노령연금(Age Pension, 이하 노령연금), 법 으로 강제하고 있는 기업연금(Superannuation Guarantee), 그리고 자신의 임의 가입에 의한 퇴직연금이 기본 틀을 형성하고 있다. 2층을 구성하는 퇴직연금은 기존의 공적부조방식 기초 노령연금(Age Pension)에 의존도를 낮추고 국민 스스로 노후준비를 하기위하여 1992년 도입 된 제도로 근로자에 대하여 강제가입을 원칙으로 하고 있다. 이에 대한 부담은 우리나라와는 달리 사용자 부담 원칙으로 사용자는 의무적으로 최소한 임금의 9%를 보험료로 납부하도록 되어 있다. 2011년 기준으로 풀타임 근로자의 96%가 가입되어 있으며, 시간제 근로자의 경우 77%가 가입되어 있다. 피고용자의 경우는 납부의 의무가 없지만, 자발적으로 추가로 납부하 는 것은 가능하다. 그리고 정부는 이를 지원하기도 한다. 자영업자 역시 임의로 자발적인 신 고에 의한 납부가 가능하다.

반면 3층을 이루는 것은 임의 퇴직연금 및 기타 사적 저축이나 투자 등으로 근로자는 퇴 직연금제도에 추가로 임의적으로 더 납부하여 추후 더 많은 퇴직연금을 받을 수 있으며, 이 에 대해 정부는 세제 혜택 등의 지원을 하고 있다. 기업연금에 가입하지 않는 자영자의 경우 에도 퇴직연금제도에 임의로 가입이 가능하다.

이와 같이 호주의 노후소득 보장 체계는 크게 노령연금과 퇴직연금의 두 개의 축에 기본 적으로 의존을 하고 있다. 이외 개인 퇴직연금은 임의적인 사항으로, 기초연금과 축에 의한 소득이 국민의 노후의 기본적인 생활을 지탱할 수 있도록 급여수준을 정하고 있다.

<표 14> 호주연금제도 주요연혁

연도	내용
1908	무기여 노령연금제도인 소득보장제도 시행 최초 자산조사제도 도입 / 노령연금 및 장애연금 지급 노동시장참여와 무관하게 전 국민의 기초소득 보장을 추구
1938	부과방식에 의한 사회보험제도 「국민보험법」제정 - 재정적 이유로 시행되지 못함
1986	사용자 제공의 퇴직연금제도(Award Superannuation) 도입
1992	노령연금제도의 보완 목적으로 강제부과식 퇴직연금제도(Superannuation)인 「퇴직연금 보장령」시행
1996	민간보험에 가입시 세제혜택을 부여하고, 연금의 일부 민영화를 시도 ‘97년부터 연기연금보너스제도 도입
2007	60세 이상 연금 비과세 / 적정급여한도 폐지 /장해급여 세금우대에 자영업자도 포함 연금가입자의 자율권(인출, 기금변경, 가입연장) 강화 / 재산조사감액률, 일시금 세율 인하

자료: 곽용수. 2010. 『공적연금제도의 국제적 비교·분석』. 한국국방연구원. p.54.

노령연금은 각 개인의 사회보험료 부담은 전혀 없이 모두 조세재원에 의해 조달되고 있다. 퇴직전의 수입이나 납세액과는 완전히 관계없이, 일정액이 지급되는 조세 방식 연금이다. 다 만, 소득 및 자산 요건이 있어, 일정 이상의 소득 또는 자산이 있는 사람은 감액된다. 실제 보훈연금 수급자를 제외한 노령연금(Age Pension)의 수급자수는 2010년 말을 기준으로 약 215만명으로, 지급 개시 연령 이상 인구의 67% 수준이며, 이중에서도 전액을 모두 받지 않는 부분 연금 수급자도 전체의 약 40% 정도에 이르고 있다.

<그림 9> 호주 노후소득보장 연금 구조

주 : 노령연금 수급자 78% 중에서 기초노령연금 수급자는 약 67%이며, 11%는 기초노령연금과 유사 하지만 참전군인이나 직업군인에게 보훈처에서 지급하는 보훈연금 수급자임.

이렇게 사회보장급여는 대체로 1인가구와 부부가구의 지급기준을 다르게 설정한 정액으로, 소득 및 자산수준에 따라 급여를 감액하여, 소득이나 자산이 일정 수준이 되면 급여가 지급 되지 않게 된다는 특성을 가진다.

그러나 실제 호주의 사회보장제도가 보편적 복지방식이 아니라고는 해도 개인주의와 시장 주의에 입각한 전형적인 자유주의와는 거리가 있다. 호주의 보장제도는 선택적 복지체계도 아니다.

호주의 모든 사회보장제도는 기본적으로 공공부조방식이나 저소득층만을 특정화하여 급여 를 지급하는 방식이 아닌 부유한 계층만 제외하는 역공공부조 방식을 기본으로 한다. 사회보 장급여 대상자 선정은 전형적으로 소득 및 자산조사를 수반하지만, 그 기준선이 높게 책정되 어 있어서 세계에서 가장 포괄적인(comprehensive) 소득보장 시스템을 갖추고 있다(Arts & Gelissen, 2002). 예를 들어, 2009년 현재, 4백 8십만명(호주 전체 인구의 25%) 이상의 근로연 령층이 정부로부터 직접적인 소득보장 급여를 받고 있으며(Pink, 2001), 가족 세제급여

(Family Tax Benefits)을 받는 가구는 전체 가구의 80%에 달한다(Whiteford & Angenent, 2002). 또한, 과반수 이상(55%)의 저소득 가구(하위 30% 소득 분위)에게는 연금과 수당 등 사 회보장 소득이 총소득의 50% 이상을 차지하여 가구의 주요 소득원이 되고 있다(Australian Bureau of Statistics. 2010a). 하지만, 호주의 사회보장체계를 가장 잘 설명하는 것은 노령연 금이다.

여기에 강제기업연금(Superannuation)은 노령연금과 함께 호주 노인들의 주요 소득원으로 기능한다. 특히 기업연금으로 인하여 퇴직자는 급여의 소득대체율이 크게 향상되었으며, 정 부는 노령연금의 급여지급 부담이 줄어들면서 재정부담이 완화되는 것으로 나타나고 있다. 실제로 최대금액의 노령연금을 받는 노인의 비율은 기업연금이 시작되기 직전 67%에서 시행 되면서 56%(2008년)로 줄어든 것으로 나타나고 있다.

<표 15> 호주의 노령연금과 기업연금 비교

	노령연금 (Age Pension)	강제기업연금 (Superannuation)
도입시기	1908년	1992년
자격조건	거주요건 (10년)	가입자의 적립
수령연령	남성: 65세 여성: 64세 (2014년부터 65세)	55세 (2025년까지 60세로 상향)
재원	정부 일반 조세	고용주의 기여
급여금액	소득과 자산조사에 근거한 균일급여 물가지수 연동	소득연계
급여방식	연금방식	일시불 및 연금방식
주관부처	센터링크(Centrelink)	국세청(Australian Tax Office)
관리/운용	호주정부	사립 펀드

2) 급여수준

노령연금제도의 연금급여는 기초연금, 장해연금, 과부연금^[53]), 유족연금 및 각종수당으로 구 성되어 있다. 노령연금 중 기초연금의 지급 개시 연령은 65세부터이다. 다만, 여성의 경우 60 세이었으나 1993년부터 20년간의 경과규정을 두고 1995년 7월1일 60.5세를 시작으로 2년마다 6개월씩 수급개시연령이 상향조정되어 2013년부터는 65세부터 수급이 가능해지도록 되어 있 다. 그러나 곧이어 2009년^[54])에 또다시 개정을 하여 2023년부터는 67세를 지급 개시연령으로 하도록 되어있다.

노령연급을 받기 위해서는 연금의 청구 시 호주의 거주자임을 필요조건으로 하고 있다. 물 론 원칙으로서 호주시민이거나 영주자 비자를 보유하고 있는 것이 필요하지만, 신청자의 자 산 구성 및 가족의 주거지 등을 기초로 실제로 호주에 거주하고 있다는 것을 증명할 수 있 다면, 신청가능하다.

연급급여의 지급은 연속하여 10년 이상 오스트레일리아의 거주자여야 한다. 다만, 연속해 5년 이상 오스트레일리아의 거주자였던 적이 있으면, 사회 보장 협정을 체결한 나라에서 보 험료를 납입기간과 통산하여 10년 이상을 충족시키면 된다. 또한 어떤 시기건 5년 연속 거주 한 적이 있다면 생애 전체 거주기간이 10년 이상인 경우에도 수급자격이 있는 것으로 인정 해 준다. 이외에도 그와 그의 파트너가 모두 호주 거주자였을 때 미망인이 된 여자의 경우, 급여신청 바로 직전 2년 간 거주를 하였거나, 난민의 경우는 기초노령연금 수급연령에 되었 을 때에는 예외적으로 지급을 해주며, 이 경우는 과부수당, 파트너수당, 과부 B연금, 노인수 당 수급자는 거주요건이 없다. 물론 사회보장협정에 의한 경우, 별도의 기준에 의하여 거주 조건 완화가 가능하도록 되어 있다.

지급 수준은 2011년 4분기를 기준으로 근로가능기간 동안 경제활동에 참여한 적이 없어 별개의 개인 노후 생활에 대한 대비를 전혀 하지 못한 호주의 노인들은 최소한 2주에 689.00 호주 달러를 지급받아 생활하게 된다. 절대적 규모면에서 호주의 독신 노인에게 지급되는 연 금급여는 호주의 2011년 말 노령연금의 연 수급액은 US$17,073로 일인당 국민소득액 US$66,984의 25% 수준에 이른다. 이를 우리나라 화폐로 계산해 보면, 월 157만원 수준이며, 부부 합산의 경우 월 238만원 수준이다.62)

이러한 연금급여액은 매년 3월과 9월의 소비자 물가지수와 연동하여 그 수준이 조정되는 물가슬라이드제도를 적용하고 있기에, 매년 그 수준은 조금씩 차이가 있다. 그러나 기본적으 로 독신의 경우 호주 남성 평균 임금의 27.7%의 급여수준을 유지하는 것을 목표로 하고 있 으며, 부부의 경우 합하여 41.76%의 수준을 확보하고자 하는 것은 변함이 없다.

그러나 기초노령연금의 급여수준은 실제로는 1965년 이전에는 거의 주당 남성평균 소득의 30%대에 육박하였으나 이후부터 급격하게 떨어져 1971년 20%이하로까지 하락하기도 하였 다. 이에 따라 1972년 호주정부는 노령연금의 급여액을 25%에 맞추겠다는 발표를 하여, 이후 부터 연금의 급여액은 빠른 속도의 증가세를 나타내기 시작하였다. 그러나 당시의 연금급여 액의 설정은 법에 의한 사항이 아니었기에, 그 수준의 설정에 대한 임의성이 약점으로 지적 되고 있다. 그러나 이러한 급여수준의 기준으로 인하여 1974년의 경우 27%에 이를 정도로 다시금 증가하였으며, 1997년이 되어서야 법으로 단신 노인의 경우 완전노령연금급여액을 호 주의 남성평균 임금의 25% 이상으로 할 것을 정하게 되었다.

한편, 호주의 연금수준은 현재기의 남성의 평균근로자를 기준으로 하고 있어서 자연스럽게 매년 소득에 연동되는 방식을 취하게 된다. 실제 호주의 노령연금은 1932년부터 물가에 연동 한 급여방식을 취하고 있었다. 그러나 1937년 일시적으로 연동방식은 폐지되었으나 1940년에

62) 2010년 말 비교물가수준으로 보았을 때, 한국이 100으로 보았을 때, 호주는 194로 거의 두 배 수준의 물가차 이를 나타내고 있어, 동일액수에 대한 호주의 실질 소득은 우리나라의 절반에 불과하다.

재도입되었으나 이 역시도 1944년 제거되었다. 그러나 1972년부터 호주정부가 급여수준을 노 동자 평균 급여의 일정 비율을 맞추겠다는 목표를 세우면서, 1973년부터 평균소득에 연동되 도록 하고 있다. 하지만 호주의 연금제도는 물가에 연동한 것으로 1976년부터 소득 연동에서 물가연동으로 수정되었다.

<표 16> 호주 기초노령연금제도의 변천

전체소득보장제도의 구성		공공부조방식의 기초노령연금 + 당연가입퇴직연금
제도도입에서 전국민 확대에 걸린 기간		60년 1908년 연금제도가 실시된 이후 거주조건, 자산조사를 완화하고 외국인에 대한 철폐가 60년에 걸쳐 이루어 짐
수급자 선정기준 변화	자산조사 (means test)	연령, 거주, 종족, 자산조건에 따라 수급조건이 다양하게 변경 소득(income)과 자산(asset)의 평가방법 및 기준이 완화 또는 강화 되면서 발전
	거주조건	1908: 20년 → 1909: 20년 → 1962: 10년
	연령	1908: 남 65세, 여 65세 → 1910년: 60세 → 1993: 65세
노인대비 수급자 규모 변화		1910: 28% → 2003년 69% (보훈연금 13% 제외)
급여수준의 변화		1932년 연동장치 최초도입 1973년 평균소득에 연동 1976년 물가지수에 연동 1963년 단신의 경우 부부 1인당 급여보다 20% 높게 책정 1972년 단신기준 평균 남성 소득의 25%를 벤치마크 1997년 단신의 경우 전액기준 남성평균소득의 25%이상을 법제화 하고, 부부는 단신연금의 83% 수준
재원		일반세
GDP대비 공적연금지출비중		1980년 2.9%, 2003년 3%, 2050년 4.7% 예상

자료: 김성숙 외. 2007. 『노령기초소득보장제도의 국제비교연구 - 미국, 일본, 캐나다, 호주를 중심 으로』 . 국민연금연구원. p.236.

3) 관련 조직

호주의 사회보장제도를 담당하는 정부조직은 FaHCSI, DEEWR, DoHA, DHA, 4개 조직에 서 담당한다. FaHCSIA(가족, 주택 지역사회서비스 토착민 업무부 Department of Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs)는 소득보장과 지원과 관련된 정책을 입안하는 책임을 지며, DEEWR(교육, 고용, 근로 업무부 Department of Education, Employment and Workplace Relations)는 구직자, 학생, 도제, 젊은이에 대한 정부지원 업무 를, DoHA(보건 및 노령 업무부 Department of Health and Ageing)는 보건과 노령과 관련 된 프로그램 개발, 조사, 규정을 담당하고, DHS(휴먼서비스부 Department of Human Services): 호주정부의 사회보장서비스의 전달을 담당하는 실무적인 일을 맡고 있다.

<그림 10> 호주의 사회보장 담당 정부기구 구성

이 중, 기초노령연금에 대한 운영평가 정책수립은 FaHCSIA(가족, 주택 지역사회서비스 토 착민업무부 Department of Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs) 에서 기본적으로 담당하고 있다. 개인, 가족, 지역사회의 경제 및 사회참여에 대한 기회를 제공함으로써 호주민의 생활을 증진시키는 것을 목적으로 하고 있다.

FaHCSIA는 기본적으로 사회정책 개발 및 수립에 1차적 책임을 진 정부부처로 4명이 장 관^[55])이 있으며, 전체 현금급여에 대한 정책을 담당한다. FaHCSIA는 호주의 토착민업무, 여 성, 주택, 지역사회, 가족, 돌봄이(Carers), 장애, 노령 분야에 대한 정책업무를 담당한다. 이와 관련하여 ① 각 개인에 대한 현금급여에 대한 정책 수립 및 평가, ② 주와 협조하여 개별서 비스 제공, ③ 지역사회서비스를 위한 급여에 대한 정책 수립 및 평가, ④ 정책개발, 자문, 조정 등의 역할을 한다.

하지만 기초노령연금과 관련된 기타 여러 행정적인 실무사항은 DHS에서 관할하며, 여기 의 6개 기관 중 하나인 센터링크(Centrelink)에서 책임지고 있다. 센터링크는 1997년 7월 1일 사회보장부에 소속된 급여집행조직을 확대 개편한 것으로 사회보장급여의 실무적 전달조직 이다. 이후 2004년 휴먼서비스부가 신설되면서, 정부의 모든 사회공공 서비스의 실무적인 업 무를 담당하도록 하면서, 센터링크도 휴먼서비스부의 정부조직으로 변경되었다. 이에 따라 기초노령연금과 관련한 실무 행정적인 사항은 휴먼서비스부 산하의 센터링크에서 책임지는 것이다.

센터링크는 1997년 7월 1일부터 이전에 몇 개 부처에서 사회보장, 고용지원, 기타 정부서 비스가 각각 담당하던 것을 통합하여 한 곳에서 모든 현금서비스를 지급하도록 하였다. 센터 링크는 정부서비스의 이용자에 대하여 접근성과 질을 높이도록 하기 위한 일종의 정부의

“one-stop-shop"으로 생각하면 될 것이다.

이를 위해 2008년 기준으로 전국에 걸쳐 1,000개소 이상의 서비스 접점을 형성하고 있다. 여기에는 316개 고객서비스 센터, 25개 콜센터, 560개 이상의 에이전트와 접근소 및 센터링 크 출장소 373개소, 토착민지역출장소 182개소, 원거리지역서비스센터 12개소를 포함한다. 그 리고 노령연금의 소득조사 및 급여수급 등의 사항은 센터링크를 통해 이루어지고 있다.

2. 노령연금 급여의 산정기준

1) 산정의 원칙

기본적으로 호주의 모든 급여는 소득 또는 자산 조사를 거쳐야 하다. 호주의 모든 사회보 장제도는 공공부조방식이지만, 저소득층만을 지정하여 급여를 지급하는 방식이 아니라 부유 한 계층만을 제외하는 역공공부조 방식을 채택하고 있다. 이로 인하여 시각장애인에게 지급 되는 노령연금 및 장애연금을 제외한 모든 연금과 사회보장 급여는 소득조사를 통해서만 자 격조건이 결정되며, 가족세제혜택(Family Tax Benefits)을 제외한 대부분의 급여에 대해서는 자산조사가 실시된다. 사회보장급여는 대체로 1인가구와 부부가구의 지급기준을 다르게 설정 한 정액급여 방식으로 소득 및 자산수준에 따라 급여를 감액하거나 지급하지 않고 있다.

                         <표 17> 기초노령연금 소득조사기준                                                 (단위: AUD/2주)

	전액연금 수급자격	부분연금 수급자격
1인 가구	150 이하	1,661 미만
부부(소득통합)	264 이하	2,542 미만
부부(소득통합, 집병으로 별거)	264 이하	3,386 미만

자료: 호주사회보장청 홈페이지64)

                         <표 18> 기초노령연금 자산조사 기준                                                  (단위: AUD/2주)

주택소유형태	가구상황	전액연금 수급자격	부분연금 수급자격
주택 소유	1인 가구	186,750 이하	690,500 미만
	부부(소득통합)	265,000 이하	1,024,500 미만
	부부(소득통합, 집병으로 별거)	265,000 이하	1,272,500 미만
	1명만 수급요건 충족	265,000 이하	1,024,500 미만
주택 비소유	1인 가구	321,750 이하	825,500 미만
	부부(소득통합)	400,000 이하	1,159,500 미만
	부부(소득통합, 집병으로 별거)	400,000 이하	1,407,500 미만
	1명만 수급요건 충족	400,000 이하	1,159,500 미만

자료: 호주사회보장청 홈페이지

64) http://www.humanservices.gov.au/customer/enablers/centrelink/age-pension/income-test-for-                                         age-pension

(최종검색일: 2012년 7월 3일)

위 <표 17>, <표 18>에서 나타나듯이 호주의 기초연금의 지급에 소득과 자산의 상태를 기 준으로 한 부분연금지급과 제외계층이 사전에 설정되어 있다. 즉, 소득 조사(income test)와 자산 조사(asset test)를 통해 일정한 기준을 웃도는 소득 또는 자산이 있는 경우에는 연금액 을 감액시키는 것이다. 소득과 자산 양쪽 모두 조사하여, 낮은 기준을 적용한 경우를 적용하 여 지급한다.

소득을 기준으로 하는 경우 개인의 직접적인 근로소득 외에도 타인으로부터 제공되거나 증여된 모든 것이 포함되어 있다. 독신자의 경우 2주에 150 호주 달러, 부부의 경우는 2주에 264 호주 달러를 최저선으로 여기에서 매 1달러씩 연금급여가 50센트, 부부세대의 경우는 각 25센트씩 감액된다. 이렇게 감액되는 부분연금은 독신의 경우 2주에 1,647 호주 달러, 부부는 합산하여 2주에 2,522 호주 달러를 버는 수준까지 지급되며, 이 이상의 경우는 연금지급 대 상에서 제외된다.

반면, 자산을 기준으로 할 경우 예·적금이나, 퇴직연금 기금, 부동산등을 포함하는 자산을 기준으로 할 경우 주택의 소유 여부를 고려한다.^[56]) 전액연금을 수급받기 위해서는 주택을 소 유한 독신의 경우 18만 6,750 호주 달러, 부부의 경우는 26만 5,000 호주 달러가 최저기준이 되며, 주택을 소유하지 못한 경우 독신은 32만 1,750 호주 달러, 부부로 40만 호주 달러가 최 저선의 기준이 된다.^[57]) 여기에 자산이 1,000 호주달러 마다 연금급여는 1.5 달러씩 감액된다. 소득을 기준했을 때와 마찬가지로 이렇게 감액되는 부분연금은 주택을 소유한 독신의 경우

68만 6,000 호주 달러, 부부는 101만 8,000 호주 달러를 상한선으로, 그리고 주택을 소유하지 못한 경우 독신자는 82만 1,000 호주 달러, 부부로 115만 3,000 호주 달러 이하까지 지급되 며, 이 이상의 경우 연금지급 대상에서 제외된다.

수급자의 기본액에, 각종가급을 가산해, 최고 지불금액(maximum payment rate)을 산출한 뒤, 소득 제한 및 자산 제한에 의해 최고 지불금액으로부터 공제하는 액을 산출한 다음, 지 급액이 낮은 액이 된 결과를 채용한다.

2) 소득조사 산정방식

소득조사에 있어서 그 대상이 되는 것은 소득활동에 의한 총소득 외에도 금융자산에 대한 소득 인정액, 사업에 의한 순소득, 사적 신탁의 분배금 또는 배당금, 부동산으로 부터의 소 득, 사적 연금소득 등 당사자에게 유입되는 모든 현금흐름을 모두 망라한다. 여기에 2009년 부터는 임대재산이나 투자소득 중에서 순 손실된 부문도 신고하도록 하였다. 이 경우 과세소 득은 자신의 소득에서 순 손실을 제외한 부문이 되겠지만, 사회보험을 관할하는 센터링크에 서는 손실을 제외한 나머지 부문을 소득 인정액으로 삼고 있다.^[58]) 퇴직연금에서 임의로 납부 하는 초과보험료 부문도 신고하도록 하여 초과보험료 만금의 과세혜택도 사회보험에서는 제 외한 것이다.

국외소득 중에서 해외연금의 경우, 사회보장협정을 맺은 국가를 통하여 호주에서 연금을 받고 있다면, 외국에서 받는 연금액수에 맞추어 감액되며, 국외에 거주할 경우 16세부터 기 초노령연금 수급연령까지 호주에서 25년 미만 거주한 경우에 비례하여 감액하고 있다.

물론 소득조사에서 제외되는 소득도 존재한다. 연방정부나 주에서 지급되는 임대보조금이 나 centrelink에서 지급되는 대부분의 급여가 그 예이다. 이외에 빌딩이나, 공장, 개인의 소장 품에 대한 손상과 보상, 피부양 아동에 대한 급여, 연금수급자의 교육 보충이나 입학 급여, 돌봄이 수당, 무료하숙에 대한 금전가치, 친족으로부터 받는 정기적 금액, 긴급구조나 유사한 경우의 보조금 등에 대해서는 소득조사 항목에서 제외된다. 뿐만 아니라, 기초노령연금을 수 령할 수 있는 연령이 되지 않는 급여신청자의 경우 퇴직연금투자로부터 나오는 수익과 「장 애인부조법」에 의한 급여도 제외하고 있다. 특히 2009년부터는 연금수급자로서 2주당 근로 소득 중 AUD500까지는 절반에 해당하는 소득금액을 소득조사에서 제외하면서 연금급여액 삭감을 막고 있다.

그러나 이렇게 현금흐름이 직접적으로 나타나는 소득 외에도 소득인정액을 산정하는 기준 을 만들어 이를 적용하고 있다. 여기서 소득인정(deeming)이란 금융투자로부터 발생하는 소 득을 평가하는 방식으로 금융투자에서 실제로 얼마의 수익이 발생하는지와 관계없이 일정한 율의 소득을 얻는 것으로 간주하는 것이다.

대상이 되는 금융투자는 은행이나 빌딩소사이어티, 혹은 신용조합의 계좌나 정기예금을 포 함하여 사채 및 대여금 등 관리되고 있는 신탁, 주식 및 채권을 의미한다. 이를 통해 다양한 형태로 보유하는 개인의 금융자산을 같은 기준에서 평가하고, 소득지원급여가 무리하게 감소 하지 않도록 하며, 거시적으로도 소득 인정률을 초과하는 수익에 대해서는 소득으로 인정하 지 않아 개인의 노후 소득 관리에 보다 현명한 선택을 하도록 장려하는 효과가 있다. 개인의 금융투자가 실패하거나 교회나 자선기금에 대한 투자, 혹은 강제퇴직연금에 대한 적립액은 소득인정대상에서 제외된다.

2012년 3월 말 기준으로 소득인정기준은 개인의 경우 금융투자액 AUD44,600에 대해서 3%를 소득으로 계상하고 있으며, 이를 넘는 금액에 대해서는 4.5%를 소득으로 간주한다. 부 부의 경우는 어느 한 사람이 연금급여를 받고 있다면, AUD74,400까지는 3%, 이를 넘는 금 액에 대해서는 4.5%를 소득으로 간주한다. 하지만, 부부 모두 연금급여 수급자가 아니라면 한 개인당 AUD 37,200까지 3%, 이 이상의 금액에 대해서는 4.5%를 소득으로 간주한다. 이렇게 소득인정율을 차등적으로 적용하는 것은 일정수준까지의 투자금은 노후 소득원으로

4%의 순손실이 발생하게 되어 총 소득에서 $400($10,000×(8%-4%))를 제외한 금액이 과세소득이지만, 사회보험 centrelink에서는 총소득만을 그대로 적용한다.

인출에 대비한 금액으로 여기고 있기에, 이에 대해서는 낮은 인정율을 적용하지만, 이 이상의 금액에 대해서는 실 투자로 인한 소득액으로 간주하여 현실적인 수익률을 적용하는 것이다. 즉, 소득인정율은 지속적으로 모니터링되어 적절하게 변경될 수 있음을 의미한다. 이 인정율은 사회보장청과 교육노동청 사이의 합의에 의해 시장의 수익률과 연동되어 결정되지만, 가능한 연금급여의 실질적 변동을 줄이는 것도 제약조건으로 포함하고 있다.

사회보장 연금이나 수당을 받는 동안 일시금을 받을 경우, 그 성격에 따라 다르게 적용된 다. 1회성 증여나 복권당첨이나 상금 등과 같은 일시금, 비정기적으로 지급되는 퇴직연금은 소득조사에서 제외한다. 이 외에는 일시금을 받은 날로부터 약 1년(52주)동안 소득으로 간주 하여 나누어 소득으로 산정한다.

3) 자산조사

자산은 소득과 달리 현금흐름이 나타나지 않기에 실제 연금급여를 지급하는데 기준으로 삼기가 쉽지는 않다. 호주의 경우 자산은 본인이나 그의 배우자가 소유한 것으로 국내외 자 산을 막론하고 대상이 되며, 가치는 시가평가를 원칙으로 평가하고 있다. 여기서 자산은 순 자산의 개념으로 부채는 자산에서 감액한다.

평가대상이 되는 자산은 금융투자액 혹은 종신재산 소유권, 퇴직금이나 상환연장투자기금 에서 보유한 자산, 생명보험 중도해약 환불금, 한해 AUD10,000이상이나, 5년간 AUD30,000이 상을 수령한 증여가치, 자동차, 집으로 사용하지 않는 보트나 캬라반, 개인소장품, 수집품, 임 대자산, 농장, 전원주택 및 기타 부동산, 타인에 대한 무이자 대여금, 그밖의 해외자산을 모 두 망라한다. 여기서 특징은 그가 거주하는 주택에 대해서는 자산에 포함시키지 않는다는 점 이다.

부동산이나 금융자산의 경우 급여신청자가 급여를 신청할 때, 부채를 뺀 가치를 직접 centrelink에 제출하는 것을 기준으로 한다. centrelink는 급여신청자의 신고내용을 참조하지 만, 필요한 경우 국세청 산하의 가치평가실(Australian Valuation Office)^[59])에 시장가치 등의 실제 가치평가를 의뢰하기도 한다.

이중에서 금융자산의 경우 자본에서 발생하는 이자나 배당금 등의 소득이 발생하므로 자 본자체에 대해서는 자산조사, 여기서 발생되는 소득은 소득조사 대상으로 분리하여 산정하고 있다. 소득흐름이란 소득이 발생하도록 정기적인 지급을 하거나 자본수익을 얻도록 하는 투 자의 산물을 의미한다.

이중 금융투자자산에 대해서는 앞에서 설명한 바와 같이 일정한 소득 인정율을 적용하여 추정한다. 그러나 이외의 저축이나 기타금융자산의 경우 소득흐름의 성격, 소득이 지급되도 록 계획된 기간, 소득발생 시점의 대상자에 따라 단기자산유형, 장기자산 유형, 장기자산 조 사 부분 면제 유형으로 나누어 추정한다.

3. 기초연금 급여의 적정수준 평가

사실 당시의 호주 국민들의 평균 수명은 70세 내외로 장애와 건강문제가 발생하는 노년의 생활을 최소한으로 보장해주기 위하여 도입된 제도였다^[60]). 이러한 배경으로 연금액의 적정성 보다는 노후의 생활 영위를 위한 수단으로 제공되었기에, 그들의 최소생계 수준에 맞추어 연 금액이 책정된 것으로 사료된다.

더욱이 호주의 기초연금 급여 수준이 적정한 수준인지는 실제 호주에서는 공식적인 빈곤 선이 존재하지 않기 때문에 판단하기 어렵다. 그러나 수급자 전체에서 완전연금의 수급자가 60%를 넘고 있다는 사실은 이들의 사적 소득이 거의 없는 매우 낮은 수준의 소득을 가지고 있음을 의미한다 하겠다. 더구나 65세 이상 노인의 총 소득 중에서 공적소득보장급여가 주소 득원인 비율이 70%가 넘으며, 65세 이상 인구의 56.5%가 총 소득 중 공적급여액의 비율이 90% 이상으로 이들이 연금에 대해 의존하는 비율은 매우 높은 편이다.

근로가능기간 동안 경제활동에 참여한 적이 없어 별개의 개인 노후 생활에 대한 대비를 전혀 하지 못한 호주의 노인들은 최소한 2주에 689.00 호주 달러를 지급받아 생활하게 된 다^[61][62]). 절대적 규모면에서 호주의 독신 노인에게 지급되는 연금급여는 호주의 2011년 말 노령 연금의 연 수급액은 US$17,073로 일인당 국민소득액 US$66,984의 25% 수준에 이른다. 이를 우리나라 화폐로 계산해 보면, 월 157만원 수준이며, 부부 합산의 경우 월 238만원 수준이 다.71)

이러한 수준의 급여는 실제적으로 퇴직자들이 생활하는데 충분한 수준의 급여를 보장해 주지 못한다. OECD의 자료에 따르면 호주의 65세 이상 노인빈곤율은 39.2%로 45.1%를 나타 내는 우리나라 다음으로 가장 높은 수준을 보이고 있다. 이 수치는 OECD 평균 15.45%의 두 배가 넘는 수준이며, 1980년대 중반과 비교하였을 때 평균 1.9%p 증가한 값이다.

그럼에도 불구하고 호주 국민들 중에서 현재의 소득으로 생활하기 어렵다는 비율은 단지 12%에 불과하여 OECD 국가들 중에서 상위권을 나타내고 있다. 더구나 글로벌 경제 위기 이전인 2007년에 비하여 –1%p 감소한 수치를 나타내면서 생활여건의 변화가 오히려 개선 되는 모습으로 나타나고 있다.

특히 아래 그림에서와 같이 호주 노인층의 소득은 낮을지 모르나 그 구조상 공적이전으로 나타나는 연금이 거의 절반을 차지하며, 나머지 40%가 자신의 자본에서 나오는 소득임을 의 미하고 있다. 즉, 노동으로 인한 소득비율은 매우 낮다는 의미이다.

<그림 11> 65세 이상 노인층의 소득구조         <그림 12> 현 소득 수준 만족율

자료: OECD Statistics, <http://www.oecd.org/statistics/>

이러한 노동소득의 비중이 작다는 점은 우리나라의 경우 노후 소득의 70%가 노동에 의존 하고 있으며, 그마저도 수준이 매우 낮다는 것과 대비하였을 때 많은 점을 시사해 준다. 하 지만 호주의 경우나 우리나라의 경우 모두 OECD의 평균 노인소득보다 낮으며, 공적이전 수 준 역시 호주도 높은 편이 아니라는 점은 분명하다. 그 대신 호주의 경우 공적이전에 의한 노인 소득이 전체 소득의 절반가량을 차지하고 있으며, 나머지 부분 중 35%가량이 자본 소 득에 의존하고 있어, 실제 노동으로 인한 소득의 충당비율이 다른 나라에 비해 매우 작다는 점은 주목할 필요가 있다.

실제로도 호주는 노령연금의 법정급여 기본율을 1인 가구 기준으로 남성 평균 임금의 25%, 부부의 경우 합하여 40%의 수준을 유지하고 있는 상황이다. 이 수준은 빈곤선을 중위 소득 대비 50% 내외로 설정하고 있음을 고려할 때 높은 수준은 아님을 의미한다.

그러나 이러한 급여만으로 퇴직자들이 생활하는 것은 아니다. 여기에 정부는 주택을 보유 하지 못한 가구에 대해서 별도의 임대보조금을 지급하고 있으며, 이외에도 비급여 생활을 보

완하는 다양한 공적 급여혜택으로 연금대부제도(Pension Loans Scheme), 연금보너스

제도, 공과금수당(Utilities Allowance), 노인우대수당(Seniors Concession Allowance), 연금

수급자우대카드(Pensioner Concession Card) 등이 마련되어 있다.

또한 호주는 노령연금과는 별도로 다양한 프로그램을 통해 노인들에 대한 보호서비스를 지원하고 있어, 연금외의 비급여적 지원이 충실하게 이루어지고 있다는 점도 주목할 만하다. 이러한 보호서비스는 인척들로부터 실질적인 도움을 받지 못하거나 도움을 받는다 하여도 필요 욕구가 충족되지 않는 노인들에 대한 지원시스템이다. Formal care라고 하여 정부에서 지원받는 직접적인 서비스 외에도 영리, 혹은 비영리의 다양한 민간조직들이 활동하고 있다. 그러나 서비스의 전달은 관련 법령과 프로그램에 의해 지역사회 내에서 나타난다는 특징을 보인다.

퇴직 노인들에 대해서 연방정부는 기초노령연금 이외에 주거, 처방약, 개호, 질병치료 등에 대한 추가적인 보조금을 지급하고 있으며, 접근이 어려운 원격지에 대해서는 추가적인 수당 을 지급한다. 또한 주정부 차원에서는 주택소유자에 대한 보조금 및 전기나 수도 등에 대한 보조금, 대중교통이나 자동차 등록비 등에 대한 혜택을 주고 있다. 뿐만 아니라 일정 수준의 소득이나 재산으로 인하여, 혹은 연금 수급 자격이 되지 못하는 노인들에 대해서도 연방정부 에서 별도로 노인 건강카드를 발행하여 의약품이나 교통 등에 대한 지원금을 지급하고 있다.

국가에 의해 운용되는 프로그램은 다음과 같다.                                가정 및 지역사회 지원서비스(HACC;

Home and Community Care program), 노인 가정방문 지원서비스(CACPs; Community Aged Care packages), 노인 재가복지서비스(EACH; Extended Aged Care at Home), 치매노 인 재가복지서비스(EACH Dementia; Extended Aged Care at Home Dementia), 변환보호프 로그램(TCP; Transition Care Program), 거주형 보호, 보호자들을 위한 국가일시 보호 프로그 램 등 여러 노인에 대한 직접 지원 및 보호자를 위한 지원 프로그램이 마련되어 있다. 관련 프로그램은 별첨에서 소개하였다.

아래 <표 19>는 호주의 노인들이 받고 있는 기초노령 연금 외에 부가적인 서비스를 나타 낸 것이다.

<표 19> 연금 등 주요 노인대상 급여 수급자 규모(명)

급여종류	남자	여자	전체
기초노령연금(Age Pension)	882,700	1,187,600	2,070,300
장애지원연금(Disability Support Pension)	417,200	325,500	742,700
개호자급여(Carer Payment)	43,500	92,300	135,800
부인연금(Wife Pension)	0	29,600	29,600
과부 B연금(Widow B Pesion)	0	700	700
유족수당(Bereavement Allowance)	100	500	600
보훈연금(DVA Service Pension)	103,900	92,200	196,100
보훈소득지원부조금(DVA Income Support Supplement)	100	81,400	81,500
전체	1,447,500	1,809,800	3,257,300

주: 1) 기초노령연금 수급자에는 보훈연금과 기초노령연금 동시 수급자 약 5,900명이 포함되어 있 으며, 2008년 12월 현재 개호수당수급자 443,800명도 포함 (2008년 말 기준)

2) DVA = Department of Veterans Affairs 자료: Pension Review Report(2009), p.148 표에서 재인용, FaHCSIA

<표 20> 호주의 의료 서비스 지원 규모

급여종류	남자	여자	전체
연방노인건강카드(Commonwealth Seniors Health Card)	135,900	148,400	284,300
저소득자건강보호카드(Low-Income Health Care Card)	166,000	199,500	365,500
보훈장애연금 및 전쟁과부연금 (DVA Disability Pension and War Widow)	자료 없음	자료 없음	261,700

자료: Pension Review Report(2009), p148 표에서 재인용, FaHCSIA

이와 같이 소득이 전혀 없었던 노인들의 경우에도 급여로 지급되는 기초연금 외에 여러 다른 노인 서비스의 지원을 통해 생활을 영위하고 있어, 실제 소비를 위해 사용하는 현금의 필요성이 다른 국가들에 비해 크게 떨어지는 데에서 기인한다고 볼 수 있다. 실제 현금수입 으로 추정되는 급여액이 작다고 하여도 통계적으로 빈곤 수준에 이르는 노인들의 비율이 높 으나, 이들의 실제 생활에는 큰 어려움이 없도록 하는 여러 서비스가 제공되기 때문이다. 여 기에 노약자들과 그들의 보호자들에게도 공통적이면서도 통합된 범위의 기본 관리와 지원 서비스를 제공하면서, 보호 지속성을 유지하고자 하는 노력을 중앙정부와 지역사회와 밀접한 관계 속에서 이루고 있다는 점을 주목할 필요가 있다.

이러한 노력들로 인하여 기초노령연금 수급자에 대한 정부의 추가보조금제도를 통해 수급 하는 연금을 통한 실제 소비는 상대적으로 작게 나타나, 소득 대비 생활 만족도나 떨어지지 않는 모습을 보인다. 뿐만 아니라 호주는 대부분의 사회복지제도가 사회보험보다는 사회부조 방식을 취하고 있어 근로기간 동안 자신의 소득에 대한 적립이 가능하며, 가족지원 프로그램 에 기반하여 시행되고 있어서 별도의 추가적인 부담이 작다는 것도 퇴직자의 부담을 완화시 키는 요인 중의 하나로 제시되고 있다.

근로연령층의 경우에도 자산조사나 근로장려세제 형태의 급여가 지급되고 있어서 호주 전 국민의 약 25%가 정부로부터 직접적으로 보조금을 받고 있을 뿐만 아니라, 가족세제 급여를 받는 가구는 전체 근로가구에 80%에 달할 정도로 포괄적이기에, 실제 노인들이 느끼는 체감 급여는 소비대비로 보나, 가족 관계를 통한 지출 여부로 보다 매우 높게 느껴질 수 밖에 없 는 것이다.

4. 호주 기초연금의 과제

호주는 공적소득보장 제도를 통하여 퇴직 이전 소득의 일정한 수준을 유지하도록 하는 적 절한 급여수준을 설정한 적이 없고, 사회보험방식의 연금제도를 도입 한 적도 없다. 노인의 소득보장에 있어서 정부의 역할은 최소보장으로 제한되었으며 정부의 책임은 향후에도 현행 대로 유지될 것으로 보인다. 그러나 공공부조방식의 소득보장제도이므로 보편적 지급방식보 다는 비용이 적게 든다. 또한 누진적인 구조를 갖는 조세를 재원으로 사회보장급여 프로그램 을 운영하므로 계층간 소득재분배 기능은 강하다고 볼 수 있다

호주의 기초연금의 급여수준은 퇴직자의 평균 주당 소득의 약 25%를 목표로 하고 있음을 앞에서 밝힌바 있다. 여기에 퇴직연금의 경우 2030년 퇴직을 하는 가입자의 경우 퇴직 시 소 득의 60% 수준까지 될 것으로 예상되고 있다.

이렇게 될 경우, 장차 당연가입형 퇴직연금제도의 성숙으로 인하여 기초연금의 비중이 감소

될 것으로 예상되어, 점진 적으로 재정의 부담은 줄어들 것으로 호주정부는 기대하고 있다.

하지만, 퇴직연금제도가 적립에 의한 기금운용방식으로 적립금증가로 인한 국가저축 수준 이 증가될 것이지만, 시간제 근로자나 임시직 등 여전히 사각지대가 크게 존재하고 있다. 또 한 자영업자의 경우 퇴직연금제도에 강제 적용이 되지 않는다. 그러므로 기초연금제도의 보 완을 위해 이들 계층을 포괄할 수 있는 보완 방안이 강구되는 것으로 알려져 있다.

호주는 2010년 65세 이상 인구가 전체의 13.5%로 높은 수준은 아니지만, 매년 0.2%씩 높 아지는 추세를 보이고 있으며, 2047년에는 25%로 급속한 고령화가 예상되고 있다. 이에 호주 정부는 기초노령연금에 대한 국민의 의존도를 낮추고, 스스로 노후를 준비하는 것을 지원하 는 방향으로 정책을 마련하고 있다. 특히 호주 정부에서 소득지원을 위해 지출하는 총액 중 에서 노인에 대한 소득지원에 드는 비용은 전체 비용의 약 35%를 차지하고 있으며, 이중 30% 정도는 노령연금에 소요되는 것으로 알려져 있다.

이러한 사항을 개선하기 위해 호주 정부에서는 국민 스스로 노후를 대비하도록 태도를 변 화시키기 위한 다양한 노력들이 시행되고 있으며, 이 중 대표적인 것으로 퇴직연금제도를 보 다 활성화시키기 위한 노력과 함께 중고령자로 하여금 노동시장에 참여할 수 있도록 독려하 고 있다.

실제로 호주정부는 빈곤한 노인에게 보다 높은 급여를 주되, 연금의 재정적으로는 장기적으 로 안정되게 하기 위한 개혁방안을 마련하였다. 개혁방안의 핵심은 완전 노령연금의 급여수준 을 남성 근로자 주당 평균임금의 25% 수준에서 2010년 3월까지 27%로까지 높이되, 대신 소 득이 있는 계층의 경우 부분연금의 급여를 줄이는 것을 골자로 하고 있다. 이는 2009년 1월 발간된 “Pension Review Report"를 근거로 한 것으로 동년 9월부터 급여수준을 2주당 1인가 구당 최고 $65, 부부의 경우 1인당 $20.30씩 연금급여를 올리는 대신 소득조사로 인해 발생하 는 감액 비율을 $1당 ￠40에서 ￠50으로 올렸으며, 현재까지는 이 비율을 유지하고 있다. 또한 노령연금에 대해 물가상승률에 연동하여 상승시키던 것을 연금수급자의 생활비용지 수도 추가하여 이 두 가지 지수 중 더 높은 것을 반영하여 급여액을 조정함으로써 연금 수 급자의 급여수준을 현실화하였다.

새로운 근로소득 보너스 도입하여 기초노령연금 수급 연령 이상인 연금 수급자가 근로를 할 경우 2주당 근로소득 중 $500에 대해서는 1/2은 소득조사에서 면제해 주는 조치를 통해 수급자의 근로유인을 만들고 있다. 그 대신 연금수급연령은 2017년부터 2023년까지 65세에서 67세로 상향조정하도록 하였다.

이러한 2009년도의 조치를 통해 추가적인 과세 없이 노령연금의 급여수준을 올릴 수 있는

재원조달을 할 수 있게 되었다는 점에서 성공적이라는 평가를 받고 있다.

5. 호주 노령연금 체계의 시사점

100여년이 훨씬 넘는 기간 동안 운영된 호주의 사회보장 체계는 공공부조로서의 사회적 성격에 대해서‘법’적인 체계뿐만이 아니라, 호주 국민 개개인에게도 충분하게 각인되고 있다 는 점에서 우리나라의 연금체계와는 근본적인 차이를 가진다.

또한 호주는 1908년 조세방식의 기초노령연금이 도입된 이후, 100여년이 넘는 기간 동안 급 진적인 제도의 개혁 없이 점진적으로 수급조건을 완화하면서 수급대상을 넓혀왔다. 이러한 대 상의 확대는 결국 기초소득보장 체제로 자리를 잡았으며, 1992년부터 퇴직연금을 강제화하면 서 다시금 수급 대상을 줄이고자 하여도 그 범위와 대상의 축소는 상당히 장기간에 걸쳐 이 루어질 것으로 보인다. 그리고 설사 수급대상이나 규모가 급진적으로 감소된다 하여도 강제기 업연금으로 이를 대체함으로써 실제 국민들이 받게되는 변화의 충격은 크지 않을 것이다.

반면 우리나라의 기초연금은 2008년도부터 시작된 제도로 아직 채 5년도 되지 않은 상황 에서 그 대상범위와 급여수준, 재원의 확보에 대한 논란이 나타나고 있다. 2006년 이후 국민 연금 개혁과정 시 노후소득보장 사각지대의 해소 필요성이 제기되었고, 이의 해결방안으로 기초노령연금제도가 논의되었다. 2006년 65세 이상 노인 중 국민연금(16.4, 특수직역연금(3.4, 경로연금(13.5 등 공적 노후소득보장을 받는 비율은 33.3%로 추정되었다. 한편 2007딘 말 국 민연금 가입대상자 중 27.96%인 5,106,803명이 국민연금의 보험료(기여금)를 지불하지 않고 있는 실정이어서 사회보험으로서의 기능을 제대로 수행하고 있지 못한 실정이었다.

논의의 중점은 기초연금의 지급을 저소득층을 기점으로 하위 70% 수준의 대상에게 연금을 지급할 것인지, 보편적으로 일정 연령이상의 전 국민들에게 지급을 할 것인지에 대한 사항이 다. 여기서 종종 논의되는 것이 호주의 사례이다. 호주는 자산조사 및 소득조사를 통해 일정 소득이나 재산을 가진 계층을 제외한 나머지 범위에 대해서 연금을 지급하고 있다. 이는 얼 핏 우리나라 기초연금 논의에서 일정 계층에게 선별적으로 연금을 지급해야 한다는 입장을 변호하는 것으로 보일 수도 있다. 그러나 여기서 지급되는 대상을 원칙적으로 전국민을 대상 으로 한다는 것을 주목할 필요가 있다.

즉, 전국민을 대상으로 연금을 지급하는 과정에서 일정 수준을 배제하는 방식으로 연금의 지급원칙을 가지고 있어, 선별적으로 연금을 지급하고자 하는 방식과는 기본 입장에서의 차 이를 가진다는 의미이다. 여기에 더하여 호주의 노령연금은 정액연금방식에 기초하며, 연금 에 대한 기여도는 고려대상이 되지 않는다는 점을 주목할 만하다. 그러면서도 연금의 소득 대비 급여수준은 우리나라의 국민연금의 급여 수준과 비슷하기에 사각지대의 문제가 심각하 게 발생되지 않아 우리나라에서처럼 이 부분에 한하여 기초연금으로 메우려는 입장과는 확 연한 차이가 나타나기 때문이다.

이는 연금급여의 대상을 결정할 때 수급을 위한 준칙에 기초하여 급여를 지급하게 되는 우리나라의 방식과 달리 기본적으로 모두에게 지급하되, 특정 경우에 한하여 지급을 유보하 는 경우라는 입장의 차이에서 나타나는 문제이다.

이는 우리나라의 기초연금의 기본 취지인 국민연금에 가입할 기회조차 갖지 못한 계층에 대한 사각지대의 해소라는 입장과는 반대적인 입장을 가지는 것이다. 더구나 국민연금으로 어느 일정 수준의 소득이 충족될 경우 기초연금의 지급을 중지하는 방안을 생각해 볼 수 있 겠으나, 여기에는 국민연금의 연금급여가‘충분한’ 수준의 급여야 한다는 것이 전제가 된다.

한편 호주의 소득기준액은 우리나라 기준으로 4주 기준으로 약 385만원^[63])수준으로 호주의 평균남성 근로자 소득의 약 80% 수준을 기준점으로 하고 있다. 즉, 연금의 수급상한이 높아 굳이 연금수급의 필요성이 강하지 않은 계층만을 선별적으로 대상화하였다는 의미이다.

물론 이러한 입장을 선별적인 연금급여라 할 수 있겠으나, 호주의 노인들에 대한 비 급여 적인 서비스 제공은 무차별하다는 점에서, 실제 특정 연령에 대한 정부의 노인 서비는 우리 나라에 비해 보다 포괄적이라고 생각할 수 있다.

더구나 호주의 기초연금은 의미 그대로의 기초적 생계를 지원하는 기능을 할 수 있을 만 큼의 수준을 유지하고 있다. 일인당 단독 노인의 경우 지급하는 금액은 호주 남성 노동자 평 균급여의 25% 수준이다.

반면 우리나라의 경우 기초연금액의 목표로 하는 A값의 10% 수준으로 지급한다 하여도 이는 2012년 상반기말을 기준으로 189,177원으로 국내 5인 이상 사업체 상용근로자들의 월 평균 임금 272만3천원^[64])의 6.9%에 불과한 수준이다. 여기에 국민연금의 실제급여 수준이 해 당근로자의 평생 평균 급여의 20% 내외임을 고려해 본다면, 국민연금과 기초연금을 합하여 야 간신히 평균적인 소득의 30%를 밑도는 수준의 급여를 받을 수 있게 된다는 점과 비교된 다 하겠다. 이는 호주의 경우 연금지급을 위하여 매년 GDP의 약 6% 이상을 지출하고 있는 반면 우리나라의 경우 국민연금을 포함하여 연금 지급은 0.3%에 불과하다는 것에서도 간접 적으로 알 수 있다. 물론 호주 역시 2011년 OECD 자료에서 발표된 2007년 기준 사회복지비 비중 역시 7.5%로 OECD 평균 사회복지비 지출 19.3%에 비해 크게 낮은 수준이다.

하지만 우리나라의 경우 지속적으로 복지관련 예산을 증가시키고 있으나, 실제로 느끼는 복지증가 수준은 낮다. 이는 상대적으로 고소득층의 경우 체감되는 복지 수준이 없으며, 저 소득층에게도 충분한 지원이 이루어지지 않고 있기 때문이다.

반면 호주의 경우 기초연금의 대상을 줄이지는 않으면서도 소득별 연금 삭감률을 낮추는 방식으로 추가 과세를 하지 않고 재원조달을 할 수 있으며, 빈곤한 자는 더 많은 급여를 받 을 수 있도록 하였다는 점을 참조할 만 할 것이다.

여기에 연금급여가 노인들의 생계를 얼마만큼 실질적으로 지원할 수 있는가에 대한 문제 도 비교해 볼 수 있다. 우선 호주의 급여수준은 생활여건과 물가사정을 고려해 보았을 때 우 리나라에 비해 크게 높은 수준이 아니기 때문이다. 앞에서도 언급한 바와 같이 실제, 호주의 연금급여액은 OECD 평균에 비해 낮은 국가에 속하며, 이로 인하여 노인 빈곤율도 매우 높 은 수준이다. 그럼에도 불구하고 실제 퇴직 노인들의 생활은 우리나라에 비해 윤택하며, 소 득만족도 역시 여타 선진국에 비해 높은 수준으로 나타나고 있다는 점은, 노인들에 대한 생 활이 충분히 연금급여로 가능하다는 점을 시사해 준다.

이렇게 생활을 가능하게 하는 것은 연금생활자를 기준으로 연금 급여이외에 다른 여타의 지원책이 체계적으로 마련되어 있음을 의미하며, 이 부문은 호주의 또 다른 사회보장 제도를 통한 지원체계로 보아야 할 것이다. 여기에 노인들의 높은 주거 보유비율도 고려의 대상이 될 수 있다. 실제 노인들의 94%이 상이 개인주택에 거주하고 있어, 실제 소비 지출에서 주거에 소요되는 비중이 낮은 편에 속 한다. 이는 근로기간 동안 주택을 구입할 수 있는 여력이 가능한 데에서 비롯되는 것으로 노 후 소득의 보장이 노후 시점부터 시작되는 것이 아니라, 이미 근로 시작 시점부터 정부의 지 원이 궁극적으로 노후 소득을 보장해 주는 근간으로 연결됨을 보여 주는 좋은 사례라 할 수 있다.

이는 호주의 전통적인 사회보장 체계에 근거한 바가 크다. 호주의 사회보장체계를 한마디로 평가하자면, 많은 학자들은‘노동시장 중시의 사회보장’이라 하고 있다.^[65]) 이러한 노동시장을 중시하는 사회보장 체계는 노동자들로 하여금 독립적인 생활이 가능하도록 하여 부모세대의 부담을 가중시키지 않을 뿐만 아니라, 자녀에 대한 소비 역시 절감시키는 효과를 가진다.

이러한 급여외 추가 부담으로 노인들에게 가장 많은 비중을 차지하는 의료비 지출을 예로 들어보면 아래 <표 21>과 같다. 표에서 나타나다시피 전체 GDP에서 차지하는 의료비 지출 은 호주가 훨씬 크게 나타난다. 그럼에도 불구하고 민간 부문의 지출 비중은 오히려 우리나 라 보다 GDP 대비 1%p 낮은 수준으로 나머지 부문은 공공에 의한 의료 지원에 의존하고 있음을 보여주고 있다. 물론 이 표는 노인들만을 대상으로 한 것이 아닌 전 국민을 대상으로 한 것이기에 의료 의존도가 높은 노인들은 더욱 많은 지출을 하게 될 수도 있다. 그러나 노 인들에 대한 의료비의 경우는 오히려 연방노인건강카드 등을 통한 간접지원이 훨씬 크게 나 타나고 있어, 실제 민간의 부담은 훨씬 더 작게된다.

호주의 퇴직자들의 생활에 있어서 연금에 대한 의존도가 우리나라보다 낮으며, 기존 자본 의 축적이 가능할 수 있는 사회적인 여건을 갖추고 있다는 점에서 시사해 주는 바가 있다고 본다.

<표 21> 우리나라와 호주의 의료비 지출 규모

	GDP대비 보건지출비 (%)	공공 (%)	민간 (%)	1인당 보건지출(달러)	보건지출비대비 - 공공 (%)
한국	6.5	3.5	2.6	1,108	54
호주	8.5	5.6	2.5	3,867	65

주: 2009년 말 기준

자료: OECD Statistics, <http://www.oecd.org/statistics/>

즉, 퇴직자들의 노후 생활 유지라는 하나의 복지적 과제를 해결하기 위해서는 연금액의 증 액이라는 하나의 정책적 수단보다는 노인을 중심으로 둘러싼 여러 생활 환경을 지원하는 방 안의 하나로 연금을 고려할 수도 있다는 점이다. 앞에서 언급한 바와 같이 우리나라의 기초 연금의 수준이 생활을 영위하는 데 많이 부족하다는 인식에서 연금 급여의 범위와 인상을 둘러싼 많은 논쟁이 있다.

여기서 중점이 되는 것은 급여 인상의 타당성과 그 재원이 문제의 요지가 되고 있다. 하지 만 우리나라와 그나마 비슷하게 노인 빈곤이 높은 호주의 경우, 연금액의 전폭적인 인상이나 연금 급여에 대한 노인들의 의존성을 높이는 방향 대신, 이들을 둘러싼 제반 상황을 개선하 는 방향으로 복지문제를 해결하고자 한 점을 참조할 만하다. 이는 노인들의 생활이 단순히 그들의 지출에 의존하기 보다는 의료비나 기타 제반 비용을 국가가 지원한다던가, 소득 기간 동안 아이들 교육비나 결혼 자금 등으로 급작스러운 자산의 지출을 하지 않도록 하는 사회 적인 여건의 조성 등이 오히려 노인들의 생활 향상에 큰 도움이 될 수 있다는 좋은 사례로 여겨진다.

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Appendix 1 호주의 추가 노인 지원 제도

①   연금대부제도(Pension Loans Scheme)

소득이나 자산 둘 중 하나로 인하여 연금을 받지 못하거나 부분연금만 받는 경우(두 가지 모두에 해당하여 못 받는 경우는 제외) 연금대부제도의 혜택을 받을 수 있다. 남성인 경우 65세 이상이고 여성의 경우 연금수급연령 이상이며, 본인과 그 배우자가 소득조사나 자산조 사를 받아 연금을 받을 수 있으며, 대부를 위한 담보로 호주에 부동산이 있어야 한다. 대부 를 받을 수 있는 금액은 약품수당 및 임대보조금에 기초노령연금 최대금액을 합한 금액으로 2주마다 받을 수 있다. 대부금에 대해서는 이자를 내야하며 과세 대상이 아니다.

②   연금보너스제도(Pension Bonus Scheme)

기초노령연금이나 보훈연금을 받기 위한 연령과 거주요건을 충족한시점에서 계속 일을 하 고, 연금보너스제도에 등록했으며, 등록한 날이후 최소한 1년간 엄격하지 않은 근로테스트를 통과하는 경우 기초노령연금과 보너스를 신청할 때 비과세 일시금보너스를 받을 수 있다. 보 너스금액은 기초노령연금 신청연기기간, 신청 후 받을 수 있는기초노령연금액, 기초노령연금을 연기한 기간 동안 독신인지 부부인지에 따라 달라지며 최대 보너스 수급가능년수는 5년이다.

연금수급연령이후 기초노령연금이나 기타 임금보조를 받은 적이 있거나, 이미 보너스를 받은 적이 있거나, 동 보너스와 기초노령연금을 최종 신청할 때 거주요건 충족을 위해서 국제사회 보장협정을 사용해야 하는 경우에는 보너스를 받을 수 없다.

③   연방정부 노인건강카드(Commonwealth Seniors Health Card)

기초노령연금이나 공적소득지원급여를 받지 않는 노인으로서 호주에 거주하는 호주시민이 나 뉴질랜드 시민 또는 영구비자소지자 또는 104주 이상 호주주민이거나 호주에 거주하는 뉴질랜드 시민인 자 중 일정한 과세소득 미만(자산조사는 없음)인 노인에게 지급되는 건강카 드는 진료나 약품구입 시 값싸게 구입할 수 있는 혜택을 준다. 1994 년에 도입되어 노령연금 수급 연령에 이르고 있는 것 및 소득 요건을 채우는 것이 요건으로 되어 있다.

④   공과금수당(Utilities Allowance)

기초노령연금 연령이면서 사회보장급여청(센터링크)에서 지급하는 노인대상의 소득지원급

여를 수급하는 자에게 자동으로 지급되며, 가스, 전기 등에 드는 비용을 지원한다.

⑤   노인우대수당(Seniors Concession Allowance)

연방노인건강카드 소지자는 노인우대수당 수급자격이 있다. 이 수당은 연료, 상하수도, 자 동차 등록 등에 대해 이들에게는 주정부나 지방정부에서 우대를 해주지 않기 때문에 연방정 부 차원에서 지급한다.

⑥   연금수급자우대카드(Pensioner Concession Card)

연금수급자 및 노령과 관련된 다양한 소득지원급여 수급자에 대하여 의약품비 삭감혜택을 주며, 주정부와 지방정부에서 재산세, 수도요금, 연료비, 전화요금, 공공교통요금, 자동차 등 록비 삭감, 매년 주(州)안에서 이동할 경우 1회 이상 철로 무료 이용하는 혜택 등을 준다. 그 외에 노인들은 공공부조방식의 소득지원 프로그램인 임대료보조금(Rent Assistance), 약품수 당(Pharmaceutical Allowance), 오지수당 (Remote Area Allowance), 전화수당(Telephone

Allowance) 등의 급여를 받을 수 있다. 또한 장애가 있는 노인들에게 지급하는 급여로서 교 통수당(Mobility Allowance)이 있고, 기타 청각보조서비스(Subsidised hearing services) 등이 있다.

⑦   선불 지급 제도(Lump Sum Advance)

250 호주 달러에서 500 호주 달러의 연금을 무이자로 가불해, 다음번 지급분부터 26 주 이 내에 분할로 변제 하는 제도이다. 본인의 필요에 따른 신청의해 1년에 1회에 한정해 이용할 수 있다(노령연금·과부 연금·장애자 치료·개호자 치료 외).

⑧   시니어 카드(Senior Card)

각주나 지방자치단체에서 발행하며, 시니어 카드 소지자 우대의 표시가 있는 기관이나 상 점등에서 제시하는 것으로써, 공공 교통기관의 이용, 상품의 구입, 숙박, 여행, 레스토랑, 엔 터테인먼트등에 대해, 특별 요금의 적용을 받을 수가 있다.

⑨   가스 전기 수도대 보조(Utilities Allowance)

노령연금 수급자는, 노령연금에 가세해 Utilities Allowance＇(가스 전기 수도대 보조)의 보 조를 받아 연금과 같은 효과를 가진다.

⑩   집세 보조(Rent Assistance)

⑪전화 보조(Telephone Allowance)

⑫이동 보조(Mobility Allowance)

⑬ 메디케어에 있어서의 자기 부담 상한 우대 설정

의료비 세이프티 넷(safety net ) 제도를 통해서, 의료비에 있어서의 환자의 자기 부담액이 연간에 일정액을 넘었을 경우, 그 이후의 자기 부담액의 80%를 정부가 부담하고 있다. 부담 액의 상한은 통상 연간 1,000호주달러이지만, 연금 생활자등 저소득자에 대해서는, 연간 500 호주달러로 낮추어 저소득 고령자의 부담의 경감을 꾀하고 있다.

⑭ 주택 개량 보조

연방과       주정부가   자금을   제공하고   있는    주택                           보전             및 리폼·프로그램(The Home

Maintenance and Modification Program)은 개조 수준별로 각기 다른 보조를 실시한다. 낮은 수준의 지원은 주택 리폼 및 보전 서비스(the Home Modification and Maintenance Services) 프로그램에 근거하여 난간의 설치, 안전깔개, 핸드 샤워, 난간, 이동식 경사로나 연 장 콘센트의 제공, 간단한 주택 보전과 수리 등을 실시한다. 한편, 5,000호주달러를 넘는 대 규모 작업에 대해서는, 주택 보전규정(the Home Maintenance Scheme)에 의해, 작업비 총액 의 20%까지를 원조한다.