북한정보포털 북한의 경제정책 변화와 개혁·개방 전망

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담당부서 : 경제사회분석과(02)2100-5881~8

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1. 시장 활용 정책


가. 시장 운영의 공식화

북한 당국이 시장의 공식적 운영을 허용한 시점은 2003년 3월 상업개혁조치를 제시한 시기이다. 당시 북한의 계획경제 하에 운영되었던 시장은 10일에 한번 개장하여 소량의 농토산물만을 매매하도록 제한한 농민시장이었다. 이러한 농민시장은 1990년대 중반 경제난으로 국가공급제가 유명무실해지자 자립적 생존을 해야했던 북한주민들의 자생적 노력에 의해 자생적 암시장 공간으로 거듭나기 시작하였다. 북한은 자본주의 맹아인 시장 확산을 규제하고 계획경제를 회생시키기 위해 2002년 7월 1일 ‘새로운 경제관리개선조치’를 시행하였으나, 식량배급 등 공급제의 정상화에 실패하여 시장을 규제할 수 없었다. 이에 따라 2003년 3월 계획경제 하에 시장 운영을 공식화하는 상업개혁조치를 시행하게 되었다. 현재 북한 전역에서 공식시장으로 운영되고 있는 500여개의 종합시장(소비재시장)과 사회주의 물자교류시장, 수입물자시장(생산재시장)은 바로 이러한 북한당국의 시장운영 공식화 조치에 의한 결과이다. 그러나 북한당국은 공식적 시장운영의 범위를 생산물시장에만 국한하고 생산요소 시장은 배제하였다. 즉 현재 북한에는 자본, 노동, 토지시장이 공식적으로 운영되지 못하고 있다. 시장 확산과 더불어 부를 축적한 북한의 신흥부자계층은 이러한 공간을 활용하여 권력층과 유착되어 비공식적 시장인 자본, 노동, 부동산시장을 형성해가고 있다.



나. 시장의 확산 및 억제 정책

김정일 통치시기 북한은 2002년 ‘7.1 경제관리 개선 조치’(이후 7.1 조치)의 후속조치로 계획경제 하에 시장을 운영하기로 한 시장운영의 공식화 조치(2003.3)를 시행하였으나, 계획경제와 비공식경제 간의 경계가 점점 모호해지는 현상을 통제할 수 없었다. 주민들은 종합시장 바깥의 장사활동(메뚜기 장사, 주택가·골목장사, 방문 판매) 및 개인 경제 활동을 확산시켜 나갔으며 다양한 서비스 업종(노래방·PC방, 숙박업, 운송, 목욕탕, 식당, 개인 수리업, 자전거·오토바이 배달 등) 및 자영업이 확산되어 나갔다. 공장·기업소들은 기존 주계획지표와 업종, 생산활동을 아예 변경해 국가기업이익금을 납부하거나, ‘돈주’의 투자를 유도해 ‘돈주’로부터 수익금의 일정 몫을 받아 국가기업이익금을 내기도 하는 현상이 나타났다. 이에 위기의식을 갖게 된 북한 당국은 2005년 하반기 7.1 조치 시행을 중단하고, 점진적으로 시장을 통제해 나갔다. 김정일이 “시장은 비사회주의의 서식장이요, 자본주의의 본거지”라고 언급한 이후, 결국 2009년 11월 30일 전격 화폐개혁을 시행함으로써 종합시장조차 철폐하려 했었다.

그러나 북한 당국이 재정 수입 증대와 함께 중앙집중적 계획경제로의 복귀를 의도했던 화폐개혁은 북한 경제에 심각한 부작용을 초래하고 2개월만에 실패로 끝났다. 이미 북한 주민들의 가계 경제가 시장활동을 통해 대부분 유지되고 있고, 계획경제 공간도 시장에 의존해 작동되고 있으며, 국가의 재정 수입조차 시장의 토대 위에서 상당 부분 달성되는 현실이었기 때문이다. 1980년대 후반부터 발전되기 시작한 북한의 ‘아래로부터의 시장화’는 가계경제의 자립과 공장기업소의 자율적 운영을 돕는 계획과 시장의 공존 공간으로 고착되고 있다.





다. 시장 활용 및 관리 정책

화폐개혁의 실패는 북한 경제가 이제는 결코 계획경제체제로 회귀할 수 없고, 시장이 북한 경제 내에 구조화되어 있음을 보여주는 사건이었다. 이에 2012년 공식 출범한 김정은 위원장 정권은 화폐개혁의 실패를 교훈으로 삼아 오히려 시장을 적극 활용해 북한 경제를 활성화하고 체제 내구력을 강화하려는 정책을 취하고 있다. 특히 ‘돈주’들 및 주민들이 보유하고 있는 화폐 자산을 활용해 김정은 위원장 정권의 단기 업적을 가시화하는 데 활용하기까지 하고 있다.

북한에서 ‘아래로부터의 시장화’ 현상이 오늘날처럼 양적·질적으로 발전할 수 있었던 것은 이른바 ‘돈주’가 중심 역할을 하는 사금융 시장의 발달도 한몫했음을 주목할 필요가 있다. 1990〜2000년대 초반 시장화 확장기에 돈주들은 주로 환전 및 고리대금업 등을 행했지만, 점차 제도적인 상업 금융 시스템이 구축되지 않음을 이용해 자금을 대출·융통해 주고, 이자 수익을 획득하는 ‘북한판’ 화폐 자본가로 변모해 갔다. 북한이탈주민에 의하면, 2010년대 이후 돈주들의 사금융 행위는 예·송금, 자금 이체, 물자 대금 결제, 담보 대출, 국영기업의 계획 외 신규 사업에 대한 투자, 돈주들 간 대부 등 일반 상업 금융기관들이 행하는 금융 행위로까지 그 역할이 확대되고 있다고 한다.

북한의 ‘돈주’들은 사금융 분야에서만 역할을 하는 것이 아니라 실물 경제 분야에서의 투자활동을 통해서도 화폐 자산을 축적해 왔다. 초기에는 주로 시외버스·택시·물류 등 지방운수업, 도소매업, 국영상점 등에 투자했는데, 최근에는 건설업, 채굴업, 제조업 분야 등 공식경제 부문에까지 투자 행위가 확대되고 있는 현상이 나타나고 있다. 돈주들은 공식 국영기업소, 기관·공장 등의 명칭을 빌려 독자적으로 임노동도 고용하는 등 경영활동을 한 다음 수익금의 일정 비율을 해당 기관이나 기업소에 납부하는 방식으로 투자활동을 하고 있다.


김정은 위원장 집권 이후 이러한 돈주들의 역할 확대와 함께 북한 당국도 시장을 묵인하고 제도권 안에서 활용하기 위한 다양한 조치들을 취하고 있다. 첫째, 국영기업소와 국영상점과 같은 공식경제 부문들이 돈주의 투자를 받아 직접 시장지향적 경영활동을 행하고, 국가기업이익금을 납부하는 현상이 확대되고 있다. 북한 당국이 때때로 돈주들의 영향력 확대를 견제하고 있지만, 공식경제 부문의 경제활동이 돈주와의 협력관계 속에서 이루어지는 현상이 점진적으로 늘어나고 있는 것이다.

둘째, 북한의 국가기관들이 직접 다양한 형태로 시장에 개입해 비공식경제 부문인 시장을 공식제도 내로 편입시키면서 내수시장을 견인하고 있다. 최근 김정은 위원장은 의류, 신발, 식품 공장등을 방문하여 국산화를 강조하면서 다양한 소비자 기호를 고려한 상품의 생산 판매를 촉구하고 있다. 또한 온라인 쇼핑몰이나 대형상점을 건립하는 등 주민들의 소비를 국영부문으로 흡수하려는 노력도 지속하고 있다.

셋째, 이른바 ‘우리식 경제관리 방법’이라는 경제관리 개선 조치를 도입해 국영기업소, 국가기관들의 시장과 연계된 활동을 일부분 뒷받침하고 있다는 점이다. ‘우리식 경제관리 방법’이란 조선신보(2013.5.10.)에 의하면, “경영권한을 현장에 부여하고”, “노동자·농민의 일 욕심을 돋우는” 조치, 즉 경제 단위에 대폭 자율성을 부여해주고 물질적 인센티브제를 적극 도입한 조치라는 것이다.

북한 당국은 이 조치를 공식적으로 선포하고 있지 않지만, 김정은 위원장이 2014년 경제일꾼과 담화한 이른바 ‘5.30 조치’, 그리고 2016년 제7차 당 대회에서 김정은 위원장이 경제 강국 건설을 위한 하나의 과제로서 ‘우리식 경제관리 방법’을 전면화하라는 언급을 통해 확인되고 있다. ‘우리식 경제관리 방법’은 농업분야에서는 ‘분조관리제하의 포전담당책임제’, 국영기업 분야에서는 ‘사회주의 기업 책임 관리제’, 상업 분야에서는 ‘상업기관의 운영 자율권 확대’라는 세 개의 방향성으로 실행되고 있다.

‘포전담당책임제’는 협동농장의 최종 노동 단위를 3~5명으로 구성하고, 1인당 약 1정보씩 토지를 분배해 당국이 제공한 농자재 비용과 국가 몫 납부 후 초과 생산물을 국가와 농민 간에 일정 비율로 현물 분배를 시행하는 것을 내용으로 하고 있다. ‘사회주의 기업 책임 관리제’는 공장·기업소에 국가계획 외 ‘기업소 자체 계획’을 허용해 생산량, 생산물의 품질, 가격·임금 및 인력 규모 결정 등 일부 권한을 부여하고, 초과 생산품의 시장 판매를 허용한 조치다. ‘상업기관의 운영 자율권 확대’는 소매상점과 생산단위 간의 직거래를 허용하고, 상품 거래 시 현금 사용을 허용하며, 각 상업기관에 수요·공급에 따른 상품 가격 조절 권한을 부여하고 있는 내용이다.

‘우리식 경제관리 방법’은 7.1 조치 중단 이후 더욱 양적·질적으로 진화한 시장화 현상을 인정하고 시장을 국가의 관리하에 두고자 한 조치라 할 수 있다. 그러나 ‘우리식 경제관리 방법’은 급속하게 진전되어 온 북한의 ‘아래로부터의 시장화’ 현상, 즉 경제 현실과 제도 간의 괴리 현상을 좁히는데 여전히 한계를 갖고 있다고 할 수 있다. 그 이유는 1980년대 중국과 비교해 볼 때, 북한은 여전히 집단 영농 체제와 당이 기업소 경영활동에 개입하는 ‘대안의 사업체계’ 유지를 고수하고 있기 때문이다.

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2. 대외 개방 정책



가. 모기장식 개방과 4대 특구 개설

북한은 1990년 사회주의 경제권의 붕괴로 산업연관 관계의 단절 현상이 야기되자 대외경제 개방을 모색하기 시작했다. 소련으로부터 우호가격으로 제공받아왔던 원유, 코크스, 기초 원자재 등을 이제는 국제시장에서 정상 교역의 무역 관계로 조달해야만 하는 상황에 직면했기 때문이다. 그러나 개혁·개방을 체제 위협요인으로 인식하는 북한은 “문은 열되 모기장을 치고 연다”는 의미의 ‘모기장식개방론’을 내세우고 1991년 12월 처음으로 함경북도 최북단 항구 도시인 나진·선봉을 경제특구로 지정하고 외국인투자관련법 등을 제정하였다.북한은 처음에 나진·선봉 경제특구를 중계무역, 수출 가공, 관광 및 금융 중개 기능을 수행하는 국제 교류의 거점으로 육성할 목적으로 총 투자 건수 119개에 47억여 달러를 유치하는 계획을 세웠지만, 2000년 12월 말까지 이 지역에 대한 투자는 약 1억 2,000만 달러의 투자 유치에 그쳤다. 그나마도 대부분 호텔, 식당, 카지노, 운수업, 상업 등 서비스 분야에 편중되었다. 투자자도 화교 자본이 약 70%, 조총련 자본이 약 20%를 차지하여 서방 자본의 투자는 미미하였다.

2000년대 들어오면서 북한은 자력으로는 1990년대 붕괴된 산업 경제를 정상화시킬 수 없음을 인식하고 변방의 경제특구를 확대해 나갔다. 2002년 7.1 조치를 시행하면서 「신의주특별행정기본법」, 「개성공업지구법」, 「금강산관광지구법」 등을 제정하여 나진·선봉 경제특구와 신의주·개성·금강산까지 합해 4대 경제특구를 지정하였다.

신의주는 특수 행정 단위로 중앙의 관할 아래에 두지만 자율적인 입법권, 사법권, 행정권을 부여하려고 했다. 정치제도 면에서는 홍콩식을, 경제특구제도 면에서는 사회주의 계획경제 토양 위에 시장경제 제도를 도입한 중국의 심천 특구를 선별 혼합한 방식의 내용을 각각 담고 있었다.

그러나 북한이 당시 계획한 ‘신의주 특별행정구’는 중국의 초대 행정관으로 임명된 화교 사업가 양빈이 중국 당국에 탈세 혐의로 체포되면서 무산되었다. 개성공업지구와 금강산관광지구는 남한 자본이 단독 투자·개발하는 형태의 특구로 개설되어 가동되었지만, 북한군의 한국관광객 피격사건으로 2008년 8월 중단되었으며, 개성공단은 북한의 4차 핵실험에 대한 우리 정부의 조치로 2016년 2월 중단된 상태이다.



나. 대중국 개방 확대

북한은 2010년 천안함 사태 이후 남한의 5.24 조치에 의해 남북 경협이 위축되자, 대중국 개방을 더욱 확대하는 조치를 취하고 외화를 확보하는 방향으로 대외경제정책을 변화시켰다. 2010년 나선시를 특별시로 격상시키고, 2011년 황금평·위화도를 새로운 경제특구로 지정했으며, 나선·황금평·위화도를 중국과 함께 공동개발하고자 하는 정책을 추진했다. 2011년 북한 장성택과 중국 상무부 장관이 참여하는 공동 착공식을 개최하고 ‘조·중 라선경제 무역지대와 황금평 경제지대 공동개발 총계획 요강’(이후 요강)이라는 공동개발 청사진을 발표했었다. 또한 중국의 동북 3성 지역과 북한 북부 접경지역 간 교량, 도로, 철도 등 인프라를 연결 및 증축하는 데 합의했었다.

그러나 2013년 12월 장성택 숙청과 계속되는 북한의 핵실험 및 국제사회의 대북제재 강화로 인해 양 지역 경제특구 공동개발은 답보 상태에 머물고 있다. 우선 황금평·위화도 경제특구의 경우 형식상 관리위원회 건물만 건축된 후 사실상 수년째 추진되지 않고 있다.



[그림] 나선 경제특구와 황금평 경제특구


나선 경제특구의 경우 북·중 간 합의된 소규모의 몇 개 프로젝트만 추진되었다. 즉 중국이 사용하는 나진항 1호 부두 개보수 및 창고 건설, 북한 원정리 세관과 나진항 간 도로 확장(2차선→4차선 확장), 길림성-나선시 간 고효율 농업 시범구 협력사업 일부 등만 전개되었을 뿐이다. 중국의 나선 경제특구 내 자본 투자는 주로 식당·가라오케·숙박업·물류업 등 서비스 업종 위주이고, 인프라 및 제조업 부문 투자는 적극 추진되지 않고 있다. 중국은 나선 경제특구의 개발보다는 나진항을 이용해 자국 남방 지역으로의 물류 이동에 필요한 원정리-나진 간 도로 확장·개선과 제2두만강대교 건설에 주력해왔다. 북한 발표에 따르면 2013년 5월까지 나선 경제특구의 외자 유치는 약 4.1억 유로(약 4.8억 달러)에 불과했다.

중국은 북·중 경제특구 공동개발에는 소극적으로 대응했지만, 2011년 북·중 간 합의되었던 통상구 연결 다리와 도로의 개보수 및 신설은 자국의 필요에 따라 꾸준히 추진해오고 있다. 즉 국제사회의 대북제재가 점진적으로 강화되고 있는 상황에서도 신압록강대교(2014년)와 제2두만강대교(2016년)를 완공하고, 중국 집안-북한 만포 간 다리 및 철로를 신축하였으며, 현재는 중국 도문-북한 남양 간 다리를 새로이 건설 중이다. 대북제재의 강화에 상관없이, 중국의 필요에 의한 소규모 접경지대 연결 인프라 사업은 중단하지 않고 있는 것이다. 그 결과 최근 2-3년 사이 통상구 다리를 이용한 중국인의 대북 자가용 관광, 1일 혹은 반나절 관광 등이 활성화되고 있다. 그리고 도문, 집안, 훈춘 등 중국 접경도시에 북한 노동력을 이용한 북·중 변경 경제합작구도 조성되었거나 추진 중이다.




다. 경제개발구 설립계획 공표

김정은 위원장 정권은 나선, 황금평·위화도, 금강산, 개성공업지구 등 4대 중앙 특구 외에 지방에도 경제개발구를 설립할 것을 의도하고 있다. 2013년 5월 29일 「경제개발구법」을 제정하고, 순차적으로 경제개발구 설치를 발표함으로써 2018년 6월 기준으로 중앙급 경제특구 5개, 중앙급 경제개발구 4개, 지방급 경제개발구 18개 등 총 27개에 이른다. 북한이 기존에 발표한 5개의 경제특구(나선 경제특구, 황금평·위화도 경제특구, 개성공업지구, 원산·금강산관광지구, 신의주 국제무역지대)를 제외하면, 김정은 정권이 새롭게 지정한 경제특구·경제개발구는 무려 22개나 된다.

김정은 위원장 정권의 경제개발구 추진은 기존 북한의 대외개방 정책보다 확대된 내용들을 보여주고 있다. 그것은 첫째, 중국식 경제특구 정책을 모방해 경제특구·개발구를 중앙급, 지방급으로 이원화하고 있다는 점이다.

둘째, 기존의 종합 경제특구가 아닌 각 지방 정부들이 보유한 비교 우위 요소를 기초로 특화된 경제개발구들(2018년 6월 기준 경제개발구 6개, 공업개발구 4개, 농업개발구 3개, 관광개발구·특구 4개, 수출가공구 3개, 첨단기술개발구 1개, 국제녹색시범구 1개 등)을 추진한다는 점이다.



[그림] 북한의 경제특구 및 경제개발구


셋째, 기존과는 달리 경제개발구 지대 밖의 북한 기업이 새로운 경제특구·경제개발구에 진출할 수 있게 하고(경제개발구법 제20조), 지대 내의 외국 자본이 지대 밖의 북한 기업들과 연계될 수 있도록(경제개발구 기업 창설 규정 제21조) 제도화하였다는 점이다. 나진 및 개성공단에 진출한 기업들은 지대 밖 북한의 기업들과 위탁가공 내지는 생산 공정의 분업관계를 맺기 어려웠다.

그러나 김정은 위원장 정권의 경제개발구 정책은 선포된 이후 어느 한 곳도 추진되지 못하고 있다. 2013년 경제개발구 신설을 선포한 이후 4차례에 걸친 핵실험과 수십 발의 미사일 발사 시험을 하고 있기 때문이다. 국제사회의 대북제재 강화와 함께 시장 개혁 지체, 개성공단의 중단 위기 사례, 전력 부족과 열악한 인프라, 낙후된 물류 체계, 김정은 위원장 정권의 내부 불안정 요소 등도 겹쳐 경제개발구 추진을 어렵게 만들고 있다.

중국이 경제특구 정책을 통해 경제성장을 이룩할 수 있었던 것은, 중국 정부가 국제질서에 적극 편입하는 외교정책을 시행하며, 최고 지도자가 개혁·개방 의지를 확고하게 밝혔기 때문이다. 또한 경제특구 지역과 국내 산업·시장의 연계를 위한 대내 시장 개혁을 중단 없이 지속해 나가고, 중앙·지방 정부가 외자 유치에 필수적인 법 제도 및 인프라를 조성하였기 때문이다. 외자 유치의 관건은 그 나라 정부에 대한 신뢰가 형성되고 인프라 등 자본 유치의 여건이 마련되는 데 있다. 따라서 북한이 대외개방과 개혁을 동시에 시행하는 종합 계획을 제시하고 진정성 있는 핵 완전포기 의지를 적극 표명하지 않는 한, 김정은 위원장 정권의 경제개발구 정책은 한계를 보일 수밖에 없을 것으로 보인다.