2024-11-07

기초연금의 경로변화에 관한 국가간 비교 2012

기초연금의 경로변화에 관한 국가간 비교

최종보고서 기초연금의 경로 변화에 관한 국가 간 비교

(A Comparative Study on Continuity and Discontinuity of Basic Pensions)

2012. 8. 30

OECD 대한민국정책센터 중앙대학교 사회복지학부 제 출 문

OECD 대한민국정책센터 귀하

본 보고서 「기초연금의 경로변화에 관한 국가 간 비교」를 제출합니다.

2012년 8월

김연명(중앙대 사회복지학부 교수, 연구책임자)

참여연구진

책임연구원

김연명

중앙대학교 사회복지학부 교수

공동연구원

정창률

단국대학교 사회복지학과 교수

 

정재철

민주정책연구원 연구원

 

제갈현숙

사회공공연구소 연구원

 

원종현

국회입법조사처 입법조사관

 

주은선

경기대학교 사회복지학과 교수

연구보조원

진                천

중앙대학교 사회복지학과 박사수료

 

이은주

중앙대학교 사회복지학과 박사수료

<목 차>

Ⅰ. 서론 [주은선] ·····················································································································1

Ⅱ. 영국의 보험방식 기초연금 [정창률] ·········································································4

1.   서론 ···································································································································4

2.   역사적 발전과정 ················································································································6

3.   최근의 연금개혁 및 영국 연금체계의 구성 ···································································10

4.   영국 기초연금의 제도 설계 ··························································································14

5.   한국에의 함의 ·················································································································20

6.   결론 ··································································································································23

Appendix 1. 영국 기초연금 수준 - 노후빈곤 대책 - 평가와 한국에의 적용 ··············28

Appendix 2. 소비 구조를 통해 간접적으로 살펴본 영국 노인의 삶 ···························30 Ⅲ. 일본의 보험방식 기초연금 [정채철] ·······································································32

1.                 들어가며 ··························································································································32

2.                 기초연금제도의 전개 ·······································································································33

3.                 기초연금의 도입 ··············································································································36

4.                 한국 기초연금도입 논의에 대한 시사점 ········································································50

5.                 결론 ··································································································································53 Ⅳ. 캐나다의 조세방식 기초연금 [제갈현숙] ·······························································56

1.   서론 ··································································································································56

2.   국가의 특징 및 복지의 성격 ··························································································58

3.   기초연금(OAS)의 역사 ····································································································60

4.   기초연금(OAS)의 제도적 이해 ·······················································································62

5.   결론 : 한국에 주는 시사점 ·····························································································69

Ⅴ. 호주의 조세방식 기초연금 [원종현] ·······································································76

1.                 호주의 노후소득 보장 체계 개요 ···················································································76

2.                 노령연금 급여의 산정기준 ······························································································85

3.                 기초연금 급여의 적정수준 평가 ···················································································89

4.                 호주 기초연금의 과제 ·····································································································93

5.                 호주 노령연금 체계의 시사점 ························································································94 Appendix 1 호주의 추가 노인 지원 제도 ····································································101 Ⅵ. 스웨덴 : 기초연금의 최저보장연금으로의 전환 [주은선] ····························104

1.                 연금체계 개요 ················································································································104

2.                 기초연금의 역사: 도입 및 발전 과정 ·········································································109

3.                 1998넌 기초연금제도의 최저보장연금으로의 변화 ······················································113

4.                 기초연금제도의 최저보장연금으로의 재편 배경 ··························································117

5.                 교훈: 한국에 대한 함의 ································································································118 Ⅶ. 중국 : 도시지역 기초연금을 중심으로 [김연명, 진천] ···································121

1.                 서론 ································································································································121

2.                 중국사회보장과 연금체계의 개요 ·················································································122

3.                 기본양로보험제도의 도입 과정 ·····················································································125

4.                 기초연금의 운영 주체 ···································································································131

5.                 기초연금의 적용범위 ·····································································································132

6.                 기초연금의 재원조달 ·····································································································134

7.                 기초연금의 급여수준 ·····································································································138

8.                 맺음말 ····························································································································141 Ⅷ. 요약 및 결론 [김연명] ································································································144

<표 목차>

<표 1> 기초연금 사례비교의 틀 ·································································································3

<표 2> 영국 연금제도의 pillars와 tiers ····················································································14

<표 3> 국민연금의 소득월액 평균과 가입기간에 따른 연금액수 ···········································22

<표 4> 주요국의 가구별 소비지출 비중 ···················································································30

<표 5> 가구주 (household reference person) 연령에 따른 가구 지출 ···································31

<표 6> 기초연금의 면제제도 ·····································································································45

<표 7> 기초연금액(연간)이 50만엔을 밑도는 고령자의 추이 ··················································46

<표 8> 기초연금(OAS) 관련 주요 제도 변화 ···········································································61

<표 9> 기초연금(OAS) 수급자격 ·······························································································63

<표 10> 기초연금(OAS)과 소득보충급여(GIS) 최대급여 수준 ·················································64

<표 11> 세후 최저소득액 ··········································································································69

<표 12> 기초연금급여지급액수(2012년 7-9) ··············································································72

<표 13> 호주 단위별 사회복지 역할 사례 ···············································································77

<표 14> 호주연금제도 주요연혁 ································································································79

<표 15> 호주의 노령연금과 기업연금 비교 ··············································································81

<표 16> 호주 기초노령연금제도의 변천 ···················································································83

<표 17> 기초노령연금 소득조사기준 ························································································85

<표 18> 기초노령연금 자산조사 기준 ·······················································································85

<표 19> 연금 등 주요 노인대상 급여 수급자 규모(명) ···························································92

<표 20> 호주의 의료 서비스 지원 규모 ···················································································92

<표 21> 우리나라와 호주의 의료비 지출 규모 ········································································97 <표 22> 스웨덴 공적연금제도의 변화 내용 ············································································109

<표 23> 스웨덴 GDP 대비 연금 지출 추정액의 주요국과의 비교 ·······································117

<표 24> 1989-2006년 간 농촌·도시의 지니계수의 변화 ·························································126

<표 25> 국무원의 ‘기업직공 연금제도 개혁에 관한 결정’ 주요 내용 ··································127

<표 26> 기초연금제도와 공무원-사업단위직공연금제도 급여 차이 ······································130

<표 27> 기초연금(기본양로보험제도) 가입자 규모의 변화 ····················································133

<표 28> 지난 5년간 중국사회보험 통합기금의 수지 상황 ····················································136

<표 29> 평균임금으로 계산한 각 지역 기초연금제도의 급여수준 ········································139

<표 30> 18개 성 기본양로금 수준, 평균임금 수준, 기본양로금의 실제 소득대체율 ···········140

<그림 목차>

<그림 1> 기초연금제도의 구조 ·································································································39

<그림 2> 국민연금 기여금 산정방식 ························································································43

<그림 3> 국민연금의 납부율의 추이 ························································································48

<그림 4> 국민연금 보험료 미납 이유 ·······················································································48

<그림 5> 캐나다 공적연금제도 모형 ·······················································································62

<그림 6> 노령자 대비 노동연령(working-age)층 비율 ····························································65

<그림 7> 노인부양율 비교(2008년도와 향후 2050년까지 변화) ··············································66

<그림 8> 2007년-1212년 소비자물가지수(consumer price index) ···········································68

<그림 9> 호주 노후소득보장 연금 구조 ···················································································80

<그림 10> 호주의 사회보장 담당 정부기구 구성 ·····································································84

<그림 11> 65세 이상 노인층의 소득 구조 ···············································································90

<그림 12> 현 소득수준 만족율 ·································································································90

<그림 13> 스웨덴 공적연금 제도의 전개 과정(1998년 이전까지)                                               ·······································112

<그림 14> 2008년 싱글 연금수급자 월별 금액 ······································································115

<그림 15> 중국 5대 사회보험의 가입자 수 변화(2007-2011) ·················································123

<그림 16> 중국 연금제도의 개요 ····························································································124

<그림 17> 기본양로보험제도 보험료 납부비율 ······································································135

<그림 18> 전국사회보장기금 수익/지출 일람표 ··································································137

Ⅰ. 서론

주은선 (경기대)

이 연구는 여러 나라의 기초연금제도에 대한 비교연구이다. 각국의 기초연금제도를 제도적 정합성과 노후소득보장에서의 역할 등 다양한 측면에서 살펴보고자 하였으며, 특히 기초연금 의 발생부터 최근의 변화까지의 제도 변화를 사회경제적 맥락 속에서 조망하고자 하였다. 이 를 통해 현재 모호한 상태에 놓여있는 한국 기초노령연금제도의 미래를 모색하는 데 필요한 함의를 도출해 내고자 하였다.

노인을 위한 보편적 소득보장제도인 기초연금은 20세기 초부터 여러 나라의 연금체계

(pension scheme)에서 중요한 역할을 수행해 왔다. 기초연금은 초기 공공부조 방식의 선별적 인 연금제도의 한계를 넘어서서 산업화 이후 광범위한 문제로 부상된 노인빈곤에 대한 효과 적인 대응책으로 도입되었고, 실제로 노후소득보장제도의 진전에 상당히 큰 역할을 하였다. 뿐만 아니라 기초연금제도는 시민권에 따른 보편적인 보장, 즉 사회권 이념을 구체적으로 실 현한 사례로 복지국가 발전의 한 계기를 형성하기도 하였다. 기초연금이란 보편적인 소득보 장이 달성된 기반 위에서 공적 소득비례연금, 직역연금, 사연금 등을 통한 ‘적절성’의 실현을 추구할 수 있었다.

여러 나라에서 기초연금제는 재원조달 및 대상, 급여 수준 등에서 사회경제적, 제도적 상 황에 따라 특수성을 가지며 발전하였다. 기초연금제가 별도의 기여를 요구하는가 일반조세를 통해 재정을 조달하는가, 전체 노인을 대상으로 하는가 선별의 요소를 일부 도입하는가, 급 여 수준을 어떻게 설정하는가 등은 국가마다 인구, 노동시장 특성, 여타 연금제도의 구성에 따라 달라진다. 중요한 것은 해당 국가의 기초연금제가 어떠한 논리로 작동하면서 사회적 요 구에 부응하고 있는 지를 이해하는 것이다. 기여제 연금이라고 하더라도 대상설정 등에 관한 내용을 매우 다양할 수 있다. 또한 기초연금제의 다양성을 나열하는 것보다 더욱 중요한 것 은 기초연금제의 다양한 발전 경로에서 제도적 선택과 그 이면에 존재하는 원인들 사이의 연관성을 이해하는 것이다.

수십년 동안 안정적으로 유지되어 온 기초연금제도가 20세기 말 이후에 와서 상당한 부침 을 겪고 있는 것이 사실이다. 캐나다, 뉴질랜드, 네덜란드, 덴마크, 영국, 일본 등에서 기초연 금제는 여전히 유지되고 있는 반면에, 스웨덴, 노르웨이, 핀란드 등에서는 기초연금제가 연금 액 조사(pension test)를 수반하는 최저보장연금제(guaranteed minimum)로 개편되었다. 중국 의 경우는 기존의 사업단위에 기반한 소득비례연금이 해체되면서 성(城)과 대도시를 단위로 하는 기초연금제도가 도입되었다. 기초연금제가 말 그대로 기초보장을 제공하는 제도로 유지 되는 국가가 있는 반면, 최저보장연금제로 재편되고 있는 국가도 있고, 새롭게 제도를 도입 하는 국가도 있다.

이러한 최근의 변화 혹은 유지에 관한 선택을 이해하는 데 있어서도 역시 드러난 개혁 내 용과 이를 가능하게 한 이면의 원인들과 맥락들을 이해하는 것이 중요하다고 할 수 있다. 변 화 내용과 그 맥락의 이해는 복지국가의 구성 변화라는 관점에서도 주목할 만하다. 대표적으 로 복지국가 지출을 효율화시키고자 하는 끊임없는 요구에 대한 적극적인 대답이란 차원에 서 기초연금의 경로 변화를 살펴볼 수 있을 것이다. 특히 최저보장연금으로의 개편이 그러하 다. 반대로 노동시장에서 고용율이 감소하고 고용불안정이 심화되어 소득비례연금의 보장 역 할이 약화될 수밖에 없는 상황에서 모든 시민에 대한 기초보장이 갖는 의미는 과거에 비해 더욱 커진다.

그렇다면 여러 나라에서 노후소득보장에서 기초보장은 이러한 효율화 요구와 광범위하고 무조건적인 보장에 대한 요구 사이에서 어떤 모습으로 대응하고 있을까? 몇몇 나라는 기초 연금제도를 새로이 도입하거나 강화하고, 몇몇 나라는 기초연금제도를 최저보장연금제도를 바꾸는 것은 앞서 언급한 사회적 필요 중 어떤 측면이 강조되는가, 그리고 무엇이 가능한가 등의 문제와도 관련된 것이다. 이러한 문제들은 기초연금의 유지와 개편 등 다양한 경로를 가고 있는 여러 나라의 기초연금제도를 살펴보는 데 초점이 될 것이다.

여러 나라에서 기초연금제의 전개 방향이 다양한 이유로 갈라지고 있는 상황에서, 2008년 에 한국에서 기초노령연금제도가 도입되었다. 이름은 기초노령연금제도이지만 그 내용에는 모호한 점들이 상당 수 있으며, 차후 개혁은 불가피해 보인다. 한국 기초노령연금은 소득 하 위 노인 70%에게 국민연금 가입자의 평균 신고소득(A값)의 5%를 제공하되, 이를 소득에 따 라 차등적으로 감액하여 제공하는 제도이다. 즉 제도 대상과 급여 면에서 기초연금의 성격과 선별적인 연금제도의 성격이 뒤섞여있었다.

이 제도는 다음과 같은 점에서 보편적 노후소득보장제도로의 발전 가능성을 갖고 있다. 우 선 대상자 범위로 볼 때 이 제도는 보편적인 기초연금으로 발전할만한 맹아가 될만큼 대상 범위가 넓다. 게다가 기초노령연금은 2007년 국민연금의 급격한 급여삭감 당시 이를 보완하 기 위한 차원에서 도입된 제도로서 국민연금 급여삭감을 보완하기 위해서는 국민연금 수급 자를 원칙적으로 대상에서 배제해서는 안 되며 두 제도가 다층을 이루어 노후소득보장을 할 때 급여적절성이 확보된다. 급여액으로 볼 때에도 소득에 따른 감액 기초노령연금 수급자는 전체 수급자의 1%에 불과하여 사실상 정액지급이 이루어지고 있다고 할 수 있다. 한나라당 과 민주노동당은 사실상 이러한 보편적 노후소득보장 모델을 염두에 두고 제도 개혁을 추진 했다. 반면에 제도 도입 당시 제도 설계를 담당한 보건복지부의 소위 ‘보완모델’에 따르면 기 초노령연금은 주로 국민연금을 받지 못하는 노인에게 주어지는 급여로서 국민연금 수급자 수 증가에 따라 전체 노인 중 기초노령연금 수급자 수는 점차 감소하도록 되어 있다.

문제는 국민연금급여 삭감을 댓가로 하여 기초노령연금제도가 도입된 이후 정체성이 모호 한 상태가 수 년째 그대로 지속되고 있다는 것이다. 이 과정에서 기초노령연금의 급여 인상 과 대상 확대는 계속 미루어지고 있다. 빈곤률이 40%를 넘는 어마어마한 규모의 노인빈곤 문제에 직면해서도 노후소득보장 문제는 복지국가 이슈에서 사라지고 있다. 그러나 한국 기 초노령연금이 가야 할 길을 찾는 것은 지금 당장의 제도 개선을 위해서도 필요하다고 할 수 있다. 과연 한국의 기초노령연금제도는 어떠한 길을 가야할 것인가? 명확한 기초연금제도로 의 내용을 강화할 것인가, 소득조사 요건과 같은 최저보장연금의 요소를 강조할 것인가?

이에 대한 답을 찾는 것은 물론 한국의 인구, 노인빈곤, 노동시장 현실, 재정 문제 등에 대 한 탐구로부터 시작해야 할 것이다. 이와 함께 밖으로 눈을 돌려 다른 나라의 역사적 경험과 고민으로부터 교훈을 얻는 것 역시 반드시 필요하다. 이 연구는 후자에 집중하여 한국의 기 초노령연금제도 발전 방향을 모색하고자 한다. 특히 여러 나라에서 기초연금제도가 일종의 제도적 격변을 겪고 있는 상황이기에 함의를 얻을 가능성이 더 크다고 판단된다.

그러나 다른 나라의 기초연금제도 도입과 개혁의 문제는 간단하게 정리될 수 있는 문제가 아니다. 이 역시 소득분포 및 노인빈곤, 노동시장, 정치, 재정 등의 상황, 전체 연금체계 구축 의 구상을 종합적으로 살펴볼 때 비로소 종합적으로 이해할 수 있는 것이다. 구체적이고 맥 락적인 이해를 할 때 비로소 한국에 적용가능한 교훈을 도출할 수 있다. 이에 이 연구는 여 러 나라의 기초연금에 대한 심층적 사례연구를 시도하였다. 기여형 기초연금제도의 대표적 사례인 영국과 일본, 그리고 조세형 기초연금제도 사례인 캐나다와 호주가 사례연구 대상이 다. 이상이 제도의 경로를 유지하고 있는 사례라면, 역동적인 변화 사례로는 스웨덴, 중국, 한국이 연구 대상이 된다. 우선 스웨덴은 조세형 기초연금제도를 최저보장연금으로 개편한 사례, 중국은 사회보험형 기초연금제도를 새로 도입한 사례, 한국은 조세형 기초연금제도를 새로 도입한 사례로 분류된다. 각 경로 및 유형을 대표하는 사례들을 정리하면 <표 1>과 같 이 기초연금의 유형과 근본적 개혁 여부에 따라 배열할 수 있다.

<표 1> 기초연금 사례비교의 틀

 

사회보험형

조

세형

보편형

자산조사

기초연금 유지 및 부분 개혁

영국, 일본

캐나다

호주

최저보장연금으로 개혁

-

스

웨덴

기초연금 도입

중국

 

한국

본 연구는 심층적 사례비교이기에 주요 연구내용은 각국의 사례와 그에 대한 종합적인 비 교와 함의 도출로 구성된다. 사례비교는 기초연금의 큰 분류라 할 수 있는 사회보험형과 조 세형 기초연금 사례를 모두 포괄하되, 앞서 언급한 바대로 조세형 기초연금의 경우 보편적 소득보장제도로 기초연금을 유지하는 사례와 최저보장연금으로의 개혁 사례를 고루 살펴보 고자 한다.

기초연금 개혁이라는 이슈 역시 단순히 재정적 지속가능성이라는 동기만으로 설명하기보 다는 다양한 사회경제적 맥락, 제도적 맥락에 관한 이해를 배경으로 할 때 제대로 설명할 수 있다. 특히 이러한 종합적인 이해 속에서 개혁 과정에서도 각국이 가지고 있던 제도적 특징 들이 어떤 연속성과 비연속성을 가지는지, 이러한 특징이 어떻게 존재하는가 등을 살펴볼 수 있다. 물론 반대로 기초연금제의 기본 특징이 왜 유지되고 있는지, 그 가운데에도 어떠한 세 부적인 변화가 있는지를 들여다 볼 필요가 있다. 그 속에서 제도가 어떻게 기본적인 노후보 장이라는 사회적 요구에 부응하면서 나름의 원리에 따라 작동하고 있는지, 이와 관련된 어떠 한 변화가 있는지를 포착할 필요가 있다.

종합하면 이 연구에서는 기초연금제도의 역할과 기능, 그리고 최근의 변화에 대한 여러 나 라 사례를 심층적으로 살펴보고자 한다. 특히 기초연금제도의 변화 사례와 함께 유지 사례를 체계적으로 비교하고자 한다. 이를 통해 정체되어 있는 한국 기초노령연금의 발전 방향을 모 색하는 데 필요한 교훈들을 귀납적인 방식으로 도출해내고자 하는 것이다. 이 연구의 필요성 과 목적을 세부화시키면 다음과 같다. 첫째, 다른 나라의 기초연금제도 발전 방향을 살펴봄 으로써 왜, 어떤 사회적 상황 및 제도적 배경 하에서 기초연금제도가 변화되거나 유지되는 것인지를 밝힌다. 둘째, 특히 소득비례연금 및 여타 사연금제도들의 급여수준, 수급률 등과 기초연금제도의 발전 방향의 관계를 살펴봄으로써, 전체 노후소득보장체계 속에서 기초연금 에 요구되는 위상과 역할을 정리해본다. 셋째, 각국의 기초연금제도가 기본적인 노후보장이 라는 사회적 요구에 부응하기 위해 어떤 원리에 의해 작동하고 있는지, 이와 관련된 어떠한 변화가 있는지를 살펴본다. 이는 기초연금 및 이에 부가된 다양한 사회보장에 의한 보장 수 준과 같은 구체적인 제도 내용과도 연관된다. 넷째, 노후소득보장제도의 재정적 지속성과 사 회적 적절성이란 목표를 조화시키기 위한 각국의 노력 속에서 기초연금제도에 관한 여러 경 로들을 전체적으로 조망해보고 한국에 갖는 함의를 살펴본다.

Ⅱ. 영국의 보험방식 기초연금

정창률 (단국대) 1. 서론

World Bank (1994)가 다층 노후소득보장을 주장하기 이전부터 영국은 기초연금, 기업연금 그리고 개인연금으로 구성된 다층연금체제를 구축하고 있던 국가였으며, G7 국가 가운데 유 일하게 연금 민영화의 아이디어가 가장 강하게 연금체제에 녹아들어가 있었던 국가였다

(Williamson 2000). 그러나, 노후소득에 대한 개인선택의 확대로 인해 여러 문제점을 가장 먼 저 드러낸 국가였으며 (Schulz 2000), 그 결과는 노후소득의 안정이 아니라 유럽에서 가장 높 은 노인빈곤률이었다(OECD 2009). 적극적인 민영화 전략으로 연금재정은 유럽에서 가장 안 정되었지만 연금의 목적인 노후소득의 안정은 계속 약화되어 갔다. 신노동당이 집권한 이후 에도 한동안 보수당의 전략을 답습하고 있었다.

그러나, 2007년과 2008년의 연금법 개정은, 사적연금의 강화와 공적연금의 축소라는 지난 30여 년간의 지속적인 흐름을 근본적으로 되돌리는 커다란 변화로 보인다. 아직 이 변화에 대한 평가는 다양하게 나타나고 있다. Price(2007; 2008)는 이러한 점진적인 개혁에도 불구하 고 ‘신자유주의는 계속된다’고 지적하는 반면, Bridgen(2010)과 Bridgen and Meyer(2011)는 영국의 노후소득보장체제가 민영화라는 일관된 방향을 틀어서 사회민주주의적 방향으로 전 환하고 있다고 주장하고 있다. 이 논문은 영국의 연금개혁, 기초연금의 변화를 평가하는 것을 목적으로 하지는 않는다. 그보다는 영국의 기초연금이 한국의 기존 제도와 제도적 친화성을 가지는지, 그렇다면 어떻 게 적용가능한지를 살펴보는 것을 목적으로 한다. 우리나라의 경우, 2005년 퇴직연금의 도입, 2007년 국민연금 개혁 등으로 인해 형식적으로 다층체계로 전환되었다. 그러나, 이는 전체 소득보장제도를 고려한 변화가 아니었으며, 아직도 실질적 측면에서는 다층체계로 전환되었 다고 보기 어렵다. 그 가운데에서도 더 이상 소득비례연금으로서 그 성격을 유지하기 어려운 국민연금을 기초연금으로 전환하자는 요구가 계속되고 있다. 그러나, 기초연금은 하나의 전 형적 형태가 존재하는 것이 아니며, 시민권적 기초연금, 자산조사형 기초연금 등 여러 형태 가 존재한다. 영국은 기여형 기초연금으로서, 보험료 지불 수준이 아니라 보험료 지불 기간 에 따라 급여가 결정되는 형태로 운영되어 왔으며, 이 역시 우리의 노후소득보장 제도 개편 에서 고려될 수 있는 대안임이 분명하다. 또한, 많은 선진국들이 최근 연금개혁을 통해서 공 적연금을 줄이는데 초점을 둔 반면 영국은 부족한 노후소득을 보완하기 위해 최근 공적 책 임을 증대시키는 개혁을 단행하였다는 주목할 만한 특징을 가진다는 점에서 영국의 사례를 살펴보는 것은, 노후소득의 부족이 심각한 우리나라에 많은 시사점을 줄 수 있을 것으로 기 대한다.

이 논문은 영국의 기초연금의 변화 양상을 살펴보고 현재의 제도 설계를 세밀하게 살펴보 지만, 기초연금의 구조는 다른 노후소득보장 수단들과 상호 밀접한 관련이 있다는 점에서, 영국 연금제도의 역사적 발전과정을 다루는 2장과 최근의 연금개혁 과정을 검토하는 3장에 서는 기초연금 이외의 연금제도까지 통합하여 살펴본다. 이어서 4장에서는 현재의 영국 기초 연금의 제도 설계를 세밀하게 살펴보고 5장에서는 한국 사례에 적용하도록 할 것이다.

2. 역사적 발전과정

영국의 연금제도는 매우 긴 역사를 갖는다. 중앙정부 차원에서 도입된 공적연금 제도의 도 입이 1908년에 있었다고 알려져 있지만, 그보다 수세기 이전부터 기업연금(occupational pension)이 운영되어 왔으며, 공적연금 역시 지방자치 단체 단위에서 광범위하게 존재하여 왔다[1]) (Thane 2002). 영국보다 빨리 공적연금을 도입한 독일 등에서는 사회보험의 원칙에 입 각한 제도가 도입되었던데 반해, 영국의 초기 공적연금은 이른바 무기여 (non-contributory) 공적연금이었다. 다시 말해서, 영국의 초기 공적연금은 재정적 혹은 도덕적 이유로 인해서 매우 제한된 적용범위를 가질 수밖에 없었다. 당시까지 구빈법(poor law)의 전통이 남아있는 상황이었기 때문에, 좋은 성품(good character)을 가져야 한다든지 10년 이상을 감옥에서 나 와 있어야 한다든지 하는 도덕적 기준이 존재하였다(Rhodes, 1965)[2]). 제도가 처음 운영된 1909년 1월에 70세 이상 노인 49,000명에게 공적연금 급여가 최초로 지급되었으며 63%가 여 성이었다.

제도가 처음 도입될 때부터 베버리지와 체임벌린 등은 기여식(contributory) 연금제도를 선 호하였지만 기여식 연금제도를 도입하는 경우 저임금 근로자의 적용이 미비하거나 여성이 배제될 것이 우려되었다. 결국, 영국의 공적연금은 충분한 급여가 아니라 사회적 안전망으로 서 생존을 위한 최소한의 수준을 제공하는 것을 목적으로 하고 있었다(Thane 2002).

영국에서      기여형  공적연금은 1925년에                    도입되었다:     The                Old                Age                             and         Widows           and

Orphans Contributory Pensions Act. 초기의 공적연금이 자격 있는 빈자 (deserving poor)에 해당하는 사람에게 한정했던 반면, 기여형 공적연금으로의 전환은 기여에 대한 대가로서 연 금을 일종의 수급권(entitlement)으로 인정하는 것이었다. 기여형 연금으로의 전환은 여성에게 불리해 보였지만, 미망인(widow)을 위한 연금을 두어 다수의 미혼인 여성들(single women) 이 포함할 수 있었다. 보험료에 있어서는 사용자와 피용자가 절반씩 부담하도록 하였으며 정 부는 탄력적으로 보조금을 주도록 하였다(Fraser 1984). 1925년의 개정의 가장 큰 특징은 연 금의 가입자를 크게 확대시켰던 데 있다. 공적연금은 의료보험제도와 통합되어, 국가 건강보 험에 적용되었던 모든 사람은 연금 수급권이 주어졌다. 연금수급 개시연령도 70세에서 65세 로 줄어들었으며, 새로운 제도의 도입으로 구제도 - 무기여 공적연금 -로부터 급여를 받는 사람은 100만 명에서 50만 명으로 빠르게 줄어들게 되었다(Midwinter 1997). 1940년의 법 개 정에서는 여성(혹은 미망인)의 연금수급연령이 60세로 낮아지는 변화를 겪었는데, 이는 연금 지금에 있어서 성별 차별이 시작된 것으로 평가된다(Maltby 1994).

현재 영국의 노후소득보장 체계는 2차 대전 이후 노동당 정부에 인해서 실천되었으며 기 본적인 아이디어는 역시 Beveridge Report(1942)에 기초하고 있었다. 베버리지는 노인 인구 의 증가에 대해서 걱정하고 있었지만(Johnson 1998), 그의 보고서에는 보편적 제공 원칙과 충분한 급여 -공적 부조에 의존하지 않을 만큼-를 제공해야 한다는 원칙을 강조하였다. 전후 노동당 정부의 출범 이후 설계된 기초연금(basic pension)은 기여를 통해서 적격성을 얻도록 하는 기여형 기초연금이었다. 법 제정 과정에서는 기금을 적립하는 일종의 적립방식으로서 충분한 급여를 제공하는 것을 계획하기도 하였으나, 정치적 이유로 인해서 실제 제도 내용은 상이하였다. 정치적 편의성 때문에 부과방식 (PAYG) 형태로 기초연금이 도입되었으며, 급여 는 생존 수준 (subsistence level) 이하로 제공되었으며 제도의 안정적인 정착을 위해서 도입 초기에는 1925년 이후 10년만 기여하면 완전 연금(full pension)을 받을 수 있도록 관대하게 설계되었다(Walker and Naegele 1999; Pemberton 2006).

베버리지가 고안했던 이 기여형 기초연금의 가장 큰 특징은 이른바 ‘정액기여 정액급여’ 원칙이었다.[3]) 베버리지 역시 비스마르크형의 연금제도 적용을 고민하였지만(Gründer 1994), 그는 소득유지는 자발적인 저축을 통해 가능하다고 생각하였다. 정액기여 정액급여 원칙은 시간내 (intertemporal) 재분배에만 관심을 가질 뿐 세대내(intragenerational) 재분배, 다시 말 해서 소득수준에 따른 재분배에는 주요한 초점을 두지 않았다. 그러나, 이 원칙은 오래 지속 되지 못했다. 정액기여 원칙 하에서 저소득층에게 높은 기여를 요구할 수 없었기 때문에 기 여수준은 낮을 수밖에 없었으며 따라서 급여수준 역시 적절수준으로 제공될 수 없었다.[4]) 결 국 이 정액기여의 원칙은 1961년이 되면 폐지되게 되며 기여에 있어서 소득수준을 고려하도 록 바뀌게 된다. 낮은 수준의 기여와 그에 수반하는 낮은 급여 수준은 1950년대 다른 노후소득보장수단, 즉 기업연금제도를 크게 확대시켰다. 1936년에 민간/공공 근로자 전체에서 약 13%만이 기업연 금의 혜택을 받았던 반면 (Hannah 1986), 1956년에는 약 33%로 증가하게 되고, 1964년이 되 면 절반으로 증가하게 된다. 기업연금의 가입대상은 공무원과 안정된 직장을 가진 사람에 집 중되고 있었으며 따라서 공적 소득비례연금의 필요성이 제기되었다. 그러나, 보수당에 의해

1961년에 도입된 Graduated Pension scheme 은 최소한의 제공(그리고 재분배 요소 부재)만 을 목적으로 하고 있었으며, 기업연금의 공적소득비례연금으로의 전환이 아니라, 두 제도 가 운데 하나를 선택하도록 하는 적용제외 (contracting-out) 방식이었다. 국가 차원에서 공적연 금이 확대되었지만 실질 가치는 인플레이션으로 인해서 심각하게 손상되어 있었으며 1970년 대까지 800만 명의 노인 가운데 25%가 공적 부조를 받았다 (Hales and Gough 2003). 실질 가치의 하락은 기업연금의 매력을 더 증가시키게 되었다.

노동당 정부는 1975년에 Social Security Pensions Act를 통해 낮은 연금수준에 대한 근본 적인 변화를 시도하였다. 기존의 기초연금은 유지하면서 Graduated Pension scheme을 대체 하는 새로운 공적소득 비례연금으로서 SERPs (State Earnings-Related Pension scheme)을 도 입하였다. 이 소득비례연금은 저소득층에게 유리한 소득재분배 요소를 가지고 있었으며 소득 수준을 과거보다 크게 증가시켰다 (Ginn and Arber 1999). 이 개혁에서 적용제외의 원칙을 그대로 두었지만, 적용제외로 인정받기 위해서는 기업연금이 SERPs 보다 높은 급여를 제공 해야 한다고 명시하였다. 또한, SERPs 는 ‘최고 20년 규칙‘을 두어 퇴직 이후 소득보장에 초 점을 두었으며, home responsibilities protection을 통해서 돌봄 (caring) 기간 동안 크레딧을 인정함으로써 여성에 대한 보장 역시 고려하였다 (Walker and Naegele 1999).

1979년 대처 정부의 집권은 영국 연금 역사에서 중요한 전환점이었다. 우선 1980년에 기초 연금의 연동방식을 근로소득earnings) 기준에서 물가(price) 기준으로 변경하였다. 만일 이러 한 변경이 없었다면 2000년대 초반 독신(single)을 위한 연금 수준은 주당 30파운드 이상 높 아졌을 것이다(Land 2004). 이어서, 대처 정부는 예상 연금 지출이 미래 경제와 국가에 ‘부 담’이 될 수 있다는 논리를 바탕으로, 기존의 국가 연금제도가 미래 발전의 장애물이라고 보 았다(Atkinson 1994). 대처 정부의 이러한 연금 개혁의 합법화는 사적연금의 확대와 공적연 금의 축소를 지속적으로 실시하도록 하였다. 대처 정부-신자유주의-에게 사적연금은 ‘독립’과 동일어로 취급되었으며, 국가 연금은 일종의 ‘부담’으로 인식되었다(Ginn and Arber 1999;

Walker 1990).

이러한 바탕 아래에서 대처 정부는 연금제도의 수정을 지속적으로 시도하였다. 1986년의 Social Security Act는 SERPs의 수정을 통해 최고 20년 규칙은 폐지하고 재분배 기능과 성평 등적 요소를 수정하였다. 그리고 이전까지 확정급여형(DB) 기업연금으로만 적용제외가 가능 하도록 했던 규정을 바꾸어서 확정 DC형 기업연금과 개인연금으로도 적용제외가 가능하도 록 수정하였다. SERPs를 보다 덜 매력적으로 만들고 개인연금으로의 전환에 상당한 유인을 제공- 일부 보험료 제공-하여 결국 1998년까지 600만 명의 노동자가 SERPs를 떠나게 되었 다[5]). 결국, 1980년과 1986년 연금법 개정을 통해서 보수당 정부는 노후소득보장의 주요한 주 체를 국가에서 민간으로 전환시키는데 초점을 맞추었다. 이는 향후 영국의 노후소득보장에서 불평등을 증가시키는 주요한 요인이 되었다. 사적연금의 대상자는 주로 중산층 이상이었으며 대개 안정된 직업을 가진 사람들이었다(Field 2002). 사적연금의 혜택은 주로 고소득층에게 집중되어, 하위 20%의 소득을 가진 연금수급자 부부에게 기업연금은 전체 노후소득보장에서 약 9% 정도밖에 차지하지 못하는 반면, 상위 20%에게 기업연금은 약 38%를 차지하였다. 또 한, 대처정부의 연금개혁 이후 -사적연금 확대 이후-, 여성들의 노후소득의 안정성은 훼손되 게 되는데, 그 가운데에는 사적연금을 통해 돌봄에 대한 적절한 보상이 이루어질 수 없었기 때문이다(Ginn and Arber 2001).

1997년 집권한 노동당 정부는 외형적으로 사적연금 위주의 노후소득보장 유지라는 보수당 정부의 철학을 폐지하지 않았다. 6:4 비율의 공적연금과 사적연금의 비율을 4:6으로 전환시키 고자 했으며 - 사적연금의 강화를 추구하였으며-, 기대와 달리 연동방식의 원상복귀 등에 소 극적이었다. 그러나, 신노동당 정부는 정부의 정책 선택의 폭이 현저히 줄어든 상황에서 노 인빈곤 수의 축소라는 목표를 달성하는 것이었다. 신노동당이 집권 초기 가장 초점을 맞춘 것은 현물 정책 및 저소득 노인을 위한 현금 정책이었다. 현물정책의 경우 60세 이상의 노인 에게 무료 안과 검사, TV 수신료 무료, 겨울철 난방 지원과 같은 것이었다. 저소득 노인을 위한 Pensions Credit 제도는 자산조사에 기초한 것으로서 신노동당 정부는 이 제도에 많은 재정-100억 파운드-을 투입하였다. Pension Credit은 평균 임금의 25%에 해당되지 않는 소득 을 메워주는 방식으로 저소득 노인들에게 가장 중요한 소득원이 되었다.

대처/메이저 보수당 정부 시절의 한결같은 정책 방향이었던 사적연금의 확대는 노동당 정 부가 집권하게 되었을 때 여러 한계에 직면해 있었다. Mis-selling scandal로 인해 자신의 기 업연금(혹은 개인연금)을 모두 날리는 경우도 자주 발생하였으며, 그 결과 사적연금으로 적 용제외했던 많은 가입자들이 다시 SERPs로 되돌아왔다(Blake 2003). 그러나 노동당 정부의 선택은 공적연금의 강화가 아닌 사적연금의 정비였다. 우선 개인연금의 대안으로 1999년 정 부는 기존의 개인연금보다 규제를 강화한 새로운 형태의 개인연금인 이해관계자 연금 제도

(Stakeholder Pension Scheme)를 만들었다. 이는 기업연금으로 배제되어 있는 중/저소득 근 로자에게 혜택을 주도록 설계되어 있었지만, 낮은 행정비용의 설정은 일부 금융회사들로 하 여금 이 제도를 거부하도록 하였다. 실제로 이 제도의 주요한 이용대상자는 부유한 전문직들 이었으며 중/저소득 근로자들은 상대적으로 피해를 보았다(Mann 2001). 또한, 부가 (additional) 공적연금 -SERPs-로의 복귀는 정부에게는 미래 재정 운영의 장애물로 인식되었 으며 2002년에 SERPs를 S2P라는 새로운 형태로 전환하였다. S2P는 소득비례연금인 SERPs를 일정기간의 경과 이후 - 2030년까지 - 점진적으로 정액형 연금 제도로 전환하는 것으로 사실 상 저소득층에게는 공적연금에 남아있는 걸 유도하지만(Agulnik 1999) 중산층 이상에게는 S2P에 남아 있는 것이 손해로 인식되도록 하는, 다시 말해서 여전히 적용제외를 장려하는 방향의 정책이었다.

결국, 노동당 정부는 공적연금의 지속적인 축소와 사적연금에 대한 거부로 인한 딜레마에 봉착하게 되었으며, 2002년 12월에 정부는 Pension Commission을 설립하여 현재의 연금 위 기를 대처하는 최선의 방향이 무엇인지에 대한 국가 차원의 논의를 시작하게 되었다

(Pemberton 2006).

3. 최근의 연금개혁 및 영국 연금체계의 구성

1) Pension Commission의 보고서

Pension Commission의 설립과 그들의 보고서는 이후 영국의 연금제도 변화에 결정적인 영향을 끼치게 되었다. 앞서 언급한 대로, 신노동당 정부는 지지자의 기대와 달리 자산조사 형 연금이나 사적연금을 강화하는 정책을 폈다: 1999년의 Pension Credit 제도의 도입과

Stakeholder pension의 도입, 그리고 2002년의 SERPs의 S2P로의 대체 등. 그러나, 2000년대 초반에 이르러 이러한 정책이 원래의 목적을 달성하지 못하고 있었고 -예를 들어 개인연금의 가입 확대는 일어나지 않았으며(ABI 2003), 연금제도가 광범위하게 ‘위기’라는 사실이 명백해 졌다(Pemberton et al. 2006). BSP의 역할은 계속 줄어들고 있었고, 이해당사자 연금제도의 가입률은 형편없었으며, 2000년대 초반 DB방식의 폐쇄(Closure)는 매우 빠르게 일어나고 있 었다[6]) (Bridgen and Meyer 2011). 결국, 수십 년 후에는 대다수 노인이 자산조사에 의존할 수밖에 없을 것이라는 비관적인 예상이 나오면서, 정부는 학계, 사용자, 노조의 고위층으로 구성된 Pension Commission을 만들어 영국의 사적 영역 자발주의 (private sector Voluntarism)가 실행가능한 지를 검토하도록 하였다. 그러나, 예상과 달리, 학계, 사용자, 노 조의 대표들은 사적영역의 문제 뿐 아니라 국가의 역할 강화에 의견의 일치를 보게 되면서 사적 영역뿐 아니라 공적 영역에서의 근본적 변화를 요구하게 되었다.

결국, Pension Commission은 영국의 노후소득보장 수준이 매우 취약하며 앞으로도 더욱 취약해질 가능성이 높다고 지적하면서 2004년, 2005년, 2006년에 각각 보고서를 제출하였다. 이 보고서는 그 이후 영국의 연금제도의 개혁의 출발점이 되었다. 이 위원회의 주요한 제안 사항은 다음과 같다(Pension Commission 2004; 2005; 2006):

· BSP에 대한 미래의 수급권은 기여나 크레딧이 아닌 거주(residency)에 기초해야 하며, S2P의 경우 수급권은 크레딧 확대 등을 통해서 현재보다 확대되어야 한다.

· 기초연금의 연동방식은 당장 (2010년부터) 근로소득 연동방식으로 돌아가야 한다.

· 정액방식으로의 S2P의 변화는 처음 설계할 때보다 더욱 빨라져야 한다.

· 크레딧 제도는 연동 방식 등에서 실제 가치를 더욱 반영하여야 한다.

· National Pension Saving Scheme(NPSS)을 설립하여 일정소득 이상의 근로자들은 자동적 으로 사적연금에 가입하도록 할 필요가 있다.

Pension Commission의 이러한 제안은 과거 보수당 정부의 연금개혁 정책을 정면으로 부 정하면서, 당시 노동당 정부의 연금 정책의 방향 역시도 잘못된 것임을 보여주었다. 먼저, BSP의 거주 기반 기초연금으로의 전환 주장은 당장 그 현실성은 낮다 하더라고 기존의 기여 기반 기초연금제도가 노후소득보장수단으로서 적절하게 기능하기 어렵다는 한계를 보여주었 으며, 대처정부 연금개혁의 핵심이었던 물가 연동방식 역시 지난 25년간 BSP 실제 가치의 1/3이 감소하였다면서 - 독신 기준 완전 연금 수급시 평균임금의 25%에서 16%로 감소 - 다 시 대처정부 이전의 근로소득 연동 방식으로 돌아가야 한다고 제안하였다.

다음으로 매우 중요한 제안은 사적연금의 관리와 감독을 위해 NPSS를 설립하자는 것으로 서, Holzmann and Hinz (2005) 등이 파편화되어 있는 사적연금 운영의 문제점을 해결하기 위해서 제안한 Clearinghouse 와 거의 유사한 것으로 보인다. 이는 과거 대처 정부 이래, 노 후소득에 있어서 사적연금의 확대로 대표되는 ‘개인책임의 확대’ 정책이 성공적이지 않았음 을 나타낸 것이다. 대처 정부의 연금 민영화는 민간 금융회사들의 건전한 경쟁은 높은 수익 률을 낳을 것이라 기대하였지만, 실제로는 사적 금융기관들의 각종 행정비용은 개개인의 급 여를 10-20% 낮추는 효과를 낳았으며(Schulz 2000), 특히 개인연금의 경우 가입자의 90%가 잘못된 연금 상품을 지배했다고 지적한다(Blake 2003). 신노동당 정부 역시 S2P를 정액 형태 로 전환하면서 중산층 이상에게 additional public pension 에 대한 매력을 계속 줄였음에도 불구하고 사적연금으로 적극적으로 contracting-out하려는 사람은 점점 줄어들었다. 이에 Pension Commission에서는 적극적으로 contracting-in하려는 사람을 제외하고는 자동적으로

NPSS에 적용하는 것이 보다 타당하다고 지적하였다. 이러한 제안은 BSP 이외의 노후소득에 대해서 사적연금에 대한 비중을 늘리겠다는 점에서는 기존 정부의 입장과 동일하지만 이에 대해서 보다 체계적인 관리와 감독을 실시하겠다는 입장이라는 점에서 차이가 있다.

Pension Commission의 제안은 단순한 연구보고서에 그치지 않았다. 재무부(Treasury)와 노동연금부(DWP) 사이의 치열한 협상 후에, 정부는 두 개의 백서(white paper)에서 Pension Commission의 추천 중 다수를 받아들이기로 결정하였으며, 실제 2007 Pension Act, 2008 Pension Act 등에서 적극적으로 반영되었다.

2) 2007 Pension Act

2007 Pension Act는 주로 공적연금에 대한 여러 제도 내용을 변화시켰을 뿐 아니라 영국 연금제도의 핵심인 적용제외에서도 근본적인 변화를 시도하였다. 첫째, 공적연금 수급개시연 령의 변화이다. 1995년 연금법 개정에서 여성의 연금수급개시연령을 2010년과 20년 사이에 남성과 동일하게 65세로 변경하겠다는 안에 더해져서, 남성 여성 모두의 연금수급개시 연령 을 2024년부터 2046년까지 68세로 높이겠다는 것이다. 이는 공적연금 뿐 아니라 다른 여러 제도의 수급 연령에도 영향을 미치게 된다는 점에서 매우 중요한 변화라 할 수 있다.

둘째, BSP의 여러 세부 내용이 수정되었다. 먼저, BSP를 거주에 기초한 시민권적 기초연금 으로 전환하자는 주장은 거절되었지만, Pension Commission에서 지적하였던 연동방식이 다 시 대처정부 이전과 같은 근로소득 연동방식으로 복원되었다. 그리고, Home Responsibilities Protection이 '돌봄 노동자 크레딧 (carer credit)'이라는 새로운 방식으로 변경되었다. 또한, BSP 기여기간이 변경되어 기존에는 남성의 경우 44년, 여성의 경우 39년을 기여해야 완전연 금 수급권이 발생하였지만, 법 개정 이후 남녀 모두 30년을 기여하면 완전연금을 수급할 수 있도록 변경되었다.

셋째, S2P가 또한 변하면서 단순화되었다. 12살 이상의 아동이 있는 부모나 1주에 20시간 이상 중증장애인을 돌보는 경우 S2P 에서도 크레딧이 인정된다. 그리고, S2P 가 처음 도입되 었을 때의 취지대로, 2007년 개정에서 S2P에서의 소득비례적 요소는 보다 빨리 사라지고 정 액 형태로 대체될 것이다.

마지막으로, 이 연금법 개정은 2012년부터 DC 방식의 기업연금과 개인연금으로의 적용제 외를 종료하도록 하였다. DB 방식의 기업연금만 적용제외로 인정되도록 한다는 점에서 1986 년 연금법 개정 이전으로 돌아가는 형태를 띠지만, 추가적인 사적연금에 대한 대안을 수립하 기 위해서 Personal Accounts Delivery Authority (PADA)를 설립하도록 하였다.

3) 2008 Pension Act

2008년 연금법 개정은 주로 사적연금과 관련된 내용이었다. 2007년 법 개정에서 설립된

PADA를 시작으로 하여 2008년 법 개정에서는 사적연금 개혁-workplace pension reform-이 이루어졌다.

이 사적연금 개혁은 정부가 국민들에게 노후를 위한 저축을 보다 쉽게 하도록 하기 위한 것이었다. 모든 자격 있는 근로자들은 자동적으로 ‘적격 근로지 연금제도 (qualifying workplace pension scheme)'에 등록될 것이다(Automatic enrollment). 이는 대다수의 근로자 들이 자발적으로 -능동적으로- 자신의 노후소득 수단을 선택하려고 하지 않아 적절한 노후준 비를 하고 있지 못하다는 진단에 따른 것이다(Pension Commission 2004; 2005; 2006). 다시 말해서, S2P의 경우 중산층 이상에게는 급여 산식이 매우 불리함에도 불구하고 다수의 사람 들이 공적영역에서 남아있으려는 경향이 여전히 남아 있다는 분석에 기초한 것이다. 그리고, 지난 20여년 이상 동안 적용제외로 인정되던 DC 방식의 기업연금과 개인연금이 더 이상 적 용제외로 인정되지 않게 되면서, 부가 공적연금 - S2P-에 대한 보험료를 환급받기 위해서는 DB 방식의 기업연금에 가입되어야만 적용제외를 받을 수 있도록 변경되었다. National Employment Saving Trust(NEST)로 불리게 된 이 새로운 제도는 행정기능 및 기금운영을 책 임지며, The Pension Regulator(TPR)는 NEST를 전반적으로 감독할 것이다.

사용자는 고용한 근로자가 ‘approved' 기업연금에 속해 있지 않고, 근로자가 22세 이상이 고 연금수급연령 이하이며, 1년 근로소득이 7,475 파운드 이상인 경우 자동적으로 NEST에 등록하여야 한다. NEST는 2012년부터 2016년까지 점진적으로 모든 작업장으로 적용될 것이 며, 가입자들은 직장을 옮긴다든지 혹은 매 3년마다 자동적으로 재등록되도록 할 것이다. 이 새로운 제도는 기본적으로 DC 방식의 운영되는 일종의 개인계정으로서, 총 8%의 보험료를 납부하여야 하되 사용자는 최소한 3% 이상의 보험료를 부담하여야 한다. 그러나, 충격을 고 려하여 2012년에서 2017년까지는 총 보험료 수준이 2%, 2018년까지는 5% 수준으로 점진적 으로 상승시킨 후에 2018년부터 8%로 적용할 것이다. 그리고, 보험료율은 모든 소득 구간

(range)에서 적용되는 것이 아니라 하한 (연소득 5,715 파운드)에서 상한 (38,185 파운드)사이 에서만 적용될 것이다.

4) 소결

가입자 입장에서 최근 연금개혁으로 인해서 노후소득이 구성이 어떻게 변하게 되었는지를 살펴볼 필요가 있다. 개혁 이전에는 적용제외를 선택하지 않는 경우, BSP와 SERPS(혹은 S2P)를 의무적으로 가입하도록 되어 있었으며, 적용제외의 경우에는 BSP와 적격 - DB 혹은 DC - 기업연금 (혹은 개인연금)에 가입하였어야 했다. 그러나, 연금 개혁 이후에는, 적용제외 의 경우 BSP와 적격 DB 기업연금에 가입하여야 하고, 적용제외를 선택하지 않는 경우 BSP 와 SERPS (혹은 S2P) 그리고 NEST에 가입하여야 한다. 물론, 저소득층의 경우 - 연 근로소 득 7,475 파운드 이하 - 에는 NEST 가입이 유보될 것이다. 결국, 일부 저소득층 근로자를 제 외하고는 기존에 2가지 국가제도에만 가입하였으나 개혁 이후에는 NEST 에도 강제로 가입 하게 되어 노후소득의 구성이 보다 강화되었다. 이를 정리한 것이 표 와 같다.

<표 2> 영국 연금제도의 pillars와 tiers

 

First pillar

Second pillar

Third pillar

State pensions

Occupational pensions

Personal pensions

Third tier

 

자발적 기업연금

자발적 개인연금

Second tier

SERP (1978-2002)

S2P (since 2002)

NEST (no contracting out)

Approved DB

 

First tier

Basic State Pension

 

 

 

자산조사 형 제도

 

 

자료: Schulze and Moran (2007); Bridgen and Meyer (2011) 수정

4. 영국 기초연금의 제도 설계

1) 기초연금 보험료

영국의 기초연금 (BSP)은 연금제도가 독립적으로 존재하는 것이 아니라 National Insurance라는 전체 체계 가운데 BSP가 작동하고 있다. 기초연금 보험료의 형태가 아니라

National Insurance contribution(NIC)의 기여 가운데 기초연금이 포함되어 있는 것이다[7]). 따 라서, NIC가 어떻게 구성되어 있는지를 설명하는 것이 타당할 것이다.

먼저, NIC는 4가지 범주로 나누어진다. 피용자는 1종에 해당되며, 자영자는 2종 혹은 4종 으로 분류되는데, 저소득 자영자는 2종에 해당되며 고소득 자영자는 4종에 해당된다. 3종은 자발적인 가입에 해당되는 것으로 학생이나 외국 거주자 등이 주로 가입한다.

1종의 경우 피용자 부담의 경우 피용자 소득에 따라 한계세율이 상이하다. 2011년 기준으 로 연소득이 5,304파운드 이상이 경우에 해당되며 주당 소득이 139파운드와 817파운드 사이 의 소득에 대해서 피용자 소득의 12%를 부과하며 817파운드 이상에 대해서는 2%를 부과한 다. 이는 2010년에 비해 큰 변화로 보인다. 첫째, 고소득자에 대한 세율이 1%에서 2%로 증 가하여 고소득자의 부담을 다소 증가시켰다. 둘째, 12%의 세율 역시 전해보다 1% point 증 가된 것으로 부담이 증가된 것으로 보이지만, primary threshold를 110파운드에서 139파운드 로 크게 올림으로써 세율의 상승은 다소 상쇄될 것으로 예상된다. 1종의 사용자 부담의 경우

136파운드 (secondary threshold) 이상의 소득에 대해서 13.8%를 부과하는 것으로 이 역시 이전보다 1% point 증가한 것이다. 사적연금으로의 적용제외 하는 경우, 피용자 소득의 경우 139파운드와 817파운드 사이의 소득에 대해서 1.4%를 환불(rebate)하며 사용자 부담의 경우 136파운드 이상의 소득에 대해서 3.4%를 환불한다. 저소득 자영자인 2종의 경우 연 이익(profit)이 5,315파운드 이상인 경우 주당 2.50파운드의 보험료를 내야하며, 자영자 가운데 연 이익이 5,315파운드 이하인 경우에는 보험료 납부로부 터 면제된다. 4종의 경우, 주당 2.50파운드에 더하여 연 이익이 7,225파운드(lower profit limit)에서 42,475파운드 사이에 대해서는 9%를, 그 이상의 이익에 대해서는 2%를 징수한다. 1종에서와 마찬가지로 2010년에 비해 세율이 1%씩 높아지고 lower profit limit은 많이 상승 하였다.

앞서 언급했던 바와 같이, 이 기여율은 연금뿐만 아니라 다른 사회보장제도까지 포함되었 다는 점에서 외국과의 직접적인 비교는 어려울 것이다. 그러나, 전체 NIC 가운데 노령 및 유 족연금에 사용되는 지출의 규모는 40% 수준으로 알려져 있다. S2P를 제외하면 - 다시 말해 서 환급을 받았을 때의 보험료율 - 가입자의 보험료율은 10.6% - 물론 상하한이 있음-, 사용 자의 보험료율은 10.4%이고, 각각 약 4%정도의 보험료를 연금을 위해서 사용하는 것으로 이 해할 수 있다. 이는 각각 4.2%로 30여년 이상을 기초연금 보험료율을 고정시켜놓았던 스위스 의 경우와 비슷한 수준이지만, 보험료율의 상한선이 없는 스위스와 달리 영국의 경우는 피용 자 보험료율의 상한선이 낮게 책정되어 있어서 기여로 인한 재분배효과는 다소 한계가 있을 것으로 보인다8).

2)  연금 가입기간 산정

BSP는 기여형 기초연금으로 NIC에 얼마나 오랜 기간 납부했느냐에 따라 연금 금액이 달 라진다. 즉, 기여 금액이 아니라 16세에서 64세 사이의 NIC 기여 기간(qualifying years)이 금액과 연결된다. 그러나 기여기간을 쌓는 것은 NIC 기여만으로 결정되는 것은 아니며 다양 한 방식으로 기여기간을 축적할 수 있다. 우선, 16세에서 18세 사이의 기간에 대해서는 credit을 인정해 주었으며, 한 주에 20시간 이상을 다른 사람을 care하는 경우 역시 기여기간 으로 인정될 수 있다. 그 외에도 12살 이하의 자녀를 양육하는 기간, 실업상태로서 구직에 참여하고 있는 기간, 질병 등으로 인한 국가급여 지급 기간 역시 credit을 제공하도록 하여 BSP 가입기간으로 산정된다9). 가입기간을 인정해주는 credit 제도는 최근 더욱 확대된 것으 로서 이는 기초연금의 보편성을 더욱 강화해주는데 기여할 것으로 보인다(DWP 2006a;

Bridgen 2010).

3)  BSP 급여 수준

앞서 언급했듯이, BSP는 가입기간에 따라 급여를 산정하여 제공하게 된다. 완전 연금(full pension)을 받기 위해서는 2010년 전까지는 남성은 44년, 여성은 39년을 필요로 하였지만 최

8)  물론, 주당 817 파운드 이상의 소득에 대해서 2%의 보험료율을 책정하고 있지만 매우 낮은 비율이라서 사실상 상한이 존재하는 것으로 볼 수 있을 것이다. 다만, 최근 들어 817 파운드 이상 소득의 보험료율의 인상은 주목 할 만하다.

9)  이러한 크레딧 가운데 일부 크레딧은 BSP 에만 적용되고 S2P에는 적용되지 않는다.

근 법 개정 이후 남녀 모두 30년의 가입기간을 채우면 완전 연금을 제공하도록 변경되어 완 전연금을 제공받는 사람이 크게 증가할 것으로 보인다[8]). 특히 여성들의 수급권이 크게 향상 될 것으로 기대되는데(Bridgen 2010), 기존 제도 하에서는 연금수급연령에 도달하는 여성 중 50% 정도가 완전연금을 수급하였던데 반해 - 남성은 90% 수준임 - 개혁 이후에는 그 비율이 70% 로 증가하고, 2025년에는 90% 수준에 다다를 것으로 예상된다[9])(Evandrou and

Falkingham 2009).

2011년 기준으로 완전 연금 수급자는 주당 102.15파운드를 지급받게 되어 있다. 최저 BSP 급여는 주당 25.54파운드로서 기여 기간(qualifying years)의 1/4를 충족하지 않은 경우에는

BSP가 제공되지 않는다. 결혼 또는 동거로 인해서 배우자의 기여 기간에 따라 추가적으로 BSP를 받게 된다. 2011년 기준으로 완전 연금 수급자의 배우자는 주당 61.20파운드를 추가적 으로 받게 된다. 2010년 이전에는 결혼한 여성의 경우만 이 추가적 급여에 해당되었지만 이 후에는 동거 여성 혹은 남성에게까지 확대 되었다. BSP에 기여하지 않은 주부 등에 대해서 60%의 BSP 급여를 인정해주는 이러한 규정은 홑벌이 부부의 노후소득을 추가적으로 더 고 려해야 한다는 필요 (needs)에 기초한 규정으로서 최근의 규정의 변화는 남성이 부양의무자 (breadwinner)라는 기존 인식에서의 변화를 반영할 것으로 볼 수 있다.

연금 법 개정이후 BSP의 가장 큰 변화 중의 하나는 연동 (indexing) 방식의 변화이다. 대처 정부 이후 물가 연동 방식으로의 변화는 30여 년간 BSP 급여의 실질 가치를 크게 침식시켜 왔다. 싱글을 기준으로 1979년에 평균 임금소득의 26.0%를 제공하던 BSP 급여는 계속 감소 하여 2008년에는 15.8% 수준으로 크게 낮아졌다. 그러나, 2008년 연금법 개정으로 2011년부 터 BSP 급여는 평균 임금소득 증가율, 물가상승률, 혹은 2.5% 가운데에서 가장 높은 것으로 연동되도록 바뀌게 되었다. 그러나, 이러한 개정이 1979년 수준으로 급여를 증가시킨다는 것은 아니다. 신노동당 집권 이후 계속된 요구에 있어서도 큰 재정적 지출을 우려해서 대처 정부 이래의 물가 연동 방식을 고집하였지만 Pension Commission (2004; 2005) 이 물가 연동이 지속되는 경우 대다수의 노인들이 Pension Credit 에 의존하게 될 것이라는 모순을 지적한 이후 노동당 정부 역시 공적연금의 정치적 지속가능성을 위해 연동 방식의 복원을 따르게 된 것이다.

BSP 수급개시연령은 성별로 상이하게 규정되어 있었다(남성 65세, 여성 60세). 여성의 연 금수급개시연령이 서서히 남성과 동일하도록 되어 있었지만, Pension Act 2011 하에서 여성 의 BSP 수급개시연령은 2018년까지 65세로 빠르게 증가할 것이며 2020년까지 남녀 모두 수 급개시연령이 66세로 증가할 것이다. 기존의 법률에서는 연금수급개시연령이 2034년에서 36 년 사이에 67세로, 2044년에서 2046년 사이에 68세로 증가하도록 되어 있었지만 2011년 11월 에 발표된 정부의 안에서는 계획보다 연급수급개시연령은 더 빨리 높여, 2026년에서 2028년 사이에 67세로 높이려고 계획하고 있다. 연금 수급개시연령의 조정은 노인 인구 증가로 인한 재정문제 해결을 위한 불가피한 전략이지만, 그 조정 속도는 예상보다 빠르게 진행되고 있 다. 수급개시연령의 조정은 연금지출 비용에 결정적인 역할을 하며(McGillivray 2007), OECD (2001)에서는 연금 개시 연령의 10달 연기가 연금 재정 10%를 개선할 수 있다고 지적하고 있다.

4) BSP를 보충하는 급여

Pension Credit은 연금수급자들의 최저소득보장을 위한 제도로서, 특히 신노동당 정부 하 에서 크게 확대되었다. Pension Credit은 두 부분으로 구성되어 있는데, 하나는 Guarantee Credit이며 다른 하나는 Saving Credit이다. 두 제도 모두 자산조사에 기초한 제도인데, 소득 으로 인정되는 소득은 이하에 제시한 것이다: 국가 연금 (기초연금과 부가연금), 사적연금, 사회보장 급여, 세후 근로소득 그리고 10,000파운드 이상의 자본 - 저축, 투자 그리고 비거주 주택-에서 500파운드 당 1파운드.

Guarantee Credit은 노인들을 위한 일종의 공공부조제도로서 위에서 언급한 인정소득이 일정수준 이하인 사람들에게 적용된다. 2011년 기준으로 독신에게는 주당 137.35파운드까지, 커플에게는 주당 209.70파운드까지 채워주는 방식이다. 만일 장애를 입고 있는 경우 등 추가 적으로 소득이 더 필요한 사람에게는 더 높은 금액까지 채워줄 것이다. Guarantee Credit을 받을 수 있는 나이는 현재 여성의 연금수급개시연령 변화와 같이 변화하고 있어, 조만간 65 세로 높아지게 될 것이다.

Saving Credit은 65세 이상인 경우에 신청가능하며 2011년 기준으로 독신은 주당 103.15 파운드 이상의 소득을 가지고 커플은 주당 164.55 파운드 이상의 소득을 가지고 있는 상황에 서 일정수준 (10,000파운드) 이상의 저축을 가지는 경우 독신에게는 주당 20.52 파운드까지, 커플에게는 주당 27.09파운드까지 제공하는 방식이다.

이외에도 몇 가지 급여가 더 제공된다. 먼저, 겨울 연료 지원(winter fuel payment)이 있는 데 이는 자산조사에 기초하지 않으며, 퇴직연령 이후에 계속 일하고 있거나 다른 국가 급여 를 받고 있다 하더라도 지급된다. 1951년 1월 이전에 출생한 사람들에 대해서 현재 이 지원 을 실시하고 있으며 금액의 양은 개인의 욕구에 기초하여 산정되는데, 연령, 가족구성 등을 고려해서 최대 300파운드까지 1년에 한차례 제공된다.

다음으로 혹한기 지원(cold weather payment)은 7일 연속 섭씨 0도 이하가 기록되거나 예 상되는 경우 pension credit을 제공받는 사람들에게 지급되며 금액은 25 파운드이다. 그 외에 도, 75세 이상인 노인에게는 TV 수신료를 면제해주고 있으며, 대 교통이나 기차에 대한 무료 이용 제도가 시행되고 있다.

5)  개혁 이후의 BSP 변화

사실 2007년과 2008년 연금법 개정은 BSP에만 국한된 것은 아니었지만, 이는 노후 소득과 연금관련 지출에서 큰 변화를 야기할 것으로 예상된다. 먼저 노후소득에 있어서는 연동방식 의 변화 - 물가연동에서 근로소득연동으로 -와 완전연금 수급을 위한 기여기간 축소 - 49년 에서 30년 -는 연금 급여 수준을 증가시키는 요소가 될 것이다. 연금 개혁의 특성상 실제 효 과는 매우 점진적으로 이루어지며 영국의 기초연금 개혁, 특히 연동 방식의 변화는 미래 세 대에 초점을 맞추고 있다. 정부의 예측에 의하면 BSP 개혁으로 인해 2050년까지 자산조사에 의존하는 노인의 비중은 30%정도 줄어들 것이라고 지적하고 있다 (PPI 2006)[10]). 또한, NEST 로의 자동 등록으로 인해서 각 가입자들의 노후소득이 증가할 것으로 예상된다 (Bridgen

2010; Bridgen and Meyer 2011). 특히 기존에 공적 연금 - BSP 와 S2P - 에만 가입되었던 돌 봄 노동자 등의 경우 노후소득이 크게 증가할 것으로 예상된다[11]).

BSP 급여가 증가한다는 것은 다른 각도에서 보면, 그만큼 많은 재원이 추가적으로 필요하 다는 것으로서, 비록 연금수급 개시 연령의 변화로 인해서 연금지출이 부분적으로 줄어들 것 이지만 총량적으로 볼 때 매년 10억 파운드씩 비용이 추가적으로 필요하다고 예상된다(DWP 2008). 2050년의 예상 연금 지출 비용은 과거 방식 하에서는 GDP 의 4.4% 수준이었지만 개 혁 후 방식에서는 6.5% 정도로 크게 증가할 것으로 예상된다(DWP 2008).

6)  최근 BSP 개혁 논의 (Green Paper)

2007년의 공적연금 개혁은 지난 30여 년간의 공적부문 축소라는 일관된 정책과는 상이한 내용을 담고 있었는데 이러한 예외적인 개혁이 일회성 사건으로 그치지 않고 공적연금의 강 화가 지속될 것으로 보이는 조치가 최근에 나타나고 있다. 이는 최근 발간된 영국의 녹서 (green paper)로서 이 녹서에서는 공적연금이 추가적인 개혁이 필요하다며 2가지 대안을 제 시하고 있다(DWP 2011).

· 대안 1: 정액 연금으로의 전환 가속화 · 대안 2: 단일 tier 로의 전환

대안 1의 경우 SERP에서 S2P로 전환되는 과정에서의 제도 전환기간 (transition period)을 크게 줄여야 한다는 것이다. S2P가 처음 도입될 때는 정액급여로의 전환이 2030년대 초반으 로 계획되었지만, 이 녹서에서는 그 전환이 2020년까지 마무리되어야 한다고 지적하고 있다. 그러나 이 방식은 여전히 S2P를 DB 기업연금으로 적용 제외할 수 있도록 인정하고 있다. 반면, 대안 2는 대안 1보다 급진적 접근방법으로 S2P를 없애서 BSP로 단일화 하자는 안이 다. 이는 영국 연금제도의 가장 핵심적인 방침이었던 적용제외 방식의 폐지를 주장하고 있다 는 점에서 주목할 만하다. 녹서에서는 이 안은 복잡한 영국의 제도를 단순화시킬 수 있는 방 안이라고 지적하고 있다.

대안 1과 2는 모두 2010년 가치로 공적연금-BSP와 S2P- 30년 가입 시 140파운드를 받을 수 있도록 하고 있는데, 녹서에서는 이 정도의 금액은 affordability principle을 충족시킬 수 있는 수준임을 지적하고 있다. 대안 1과 2 모두 과거보다 Pension Credit에 의존하는 노인의 비중을 다소 낮출 수 있을 것으로 기대된다[12]).

7) 소결

앞서 지적했듯이, 2007년 영국의 기초연금 개혁은 분명 대처 이후의 공적연금 축소 경향과 는 반대되는 정책 방향이었다. 연동방식의 변화는 분명 노후소득의 실질가치 유지에 도움이 될 것이며 완전연금 수급을 위한 기여기간의 축소 역시 노후소득의 증가 - 특히 여성 -에 크 게 도움을 줄 것이다.

이러한 정책 방향의 변화는 지난 30여 년간의 정부 역할 축소에 대한 반응으로 보인다. 지 난 30여 년간의 적용제외의 확대, 사적연금으로의 유인 강화 등의 추구 결과, 영국의 노후빈 곤은 유럽에서 가장 심각한 수준이었으며, 사적연금에 대한 불신의 확대는 더 이상 영국 연 금제도의 핵심가치였던 적용제외를 유지하기 어렵게 만들었다. 물론, 2007년과 2008년 연금 개혁에서 적용제외가 남아있지만, 이는 급속히 빠르게 줄어들고 있는 DB 형에 대해서만 적 용제외를 인정함으로써 공무원이나 대기업 근로자를 제외하고는 두 가지 공적연금과 NEST 가 주요한 노후소득보장 수단이 될 것이다[13]).

결국, Pension Commission의 보고서 이후, 노동당 정부와 보수당 연립정부의 연금 정책의 방향은 국가역할의 재강화로 보인다. 사실, 영국 연금정책에서 국가 역할이 강화된 것은 과 거 20년 동안에도 지속되었던 것이었다(Bridgen 2010). 물론, 과거의 연금 정책에서 국가가 직접적으로 제공(provision)의 책임을 지는 경우는 많지 않았지만 그동안에도 정부와 비정부 영역의 연계를 증가하였고 규제는 더욱 치밀해졌던 것이 사실이다. 그러던 것이 1990년대와 2000년대 초반의 노후소득 부족에 대한 여러 우려가 나타나면서, 규제의 강화에서 직접 제공 의 확대로 방향이 선회한 것이다. 현재의 보수당 연립정부에서 공적연금의 책임을 강화하자 는 새로운 녹서가 제시된 것은 정부책임의 재강화 추세가 한동안 계속될 것으로 보인다. 그러나, 공적연금이 제공하는 실제 급여 수준을 보면, 대처 정부 이전에 비해서 턱없이 부 족한 수준임을 알 수 있다. 대처정부 이전 BSP는 평균 25% 수준의 소득대체율을 제공하였고 별도의 공적 소득비례연금 (SERP)이 존재하였다. 그러나, 현재는 BSP와 S2P를 합친 금액이 주당 140파운드 수준으로서 이는 평균 25% 수준의 소득대체율을 제공하도록 되어 있기 때문 에 사실상 과거 - 대처 이전 - 공적 소득비례연금이 없어진 것처럼 소득보장기능이 줄어든 것이다. 물론, 완전연금수급을 위한 가입기간의 축소나 credit 제도의 강화가 일부 소득보장 기능을 강화하기는 하겠지만, 결국 공적소득비례연금이 없던 시절로 회귀한 수준밖에는 되지 못한 것이다.

결국, 영국의 최근 연금 개혁은, 연금개혁이 공적연금 축소를 위한 수사(rhetoric)가 아닐 수 있다는 점을 시사해주었다는 점에서 의의가 있다. 다시 말해서, 영국은 최근 연금법 개정 을 통해서 사실상 사적연금 강화에 초점을 두었던 지난 30여년의 정책을 사실상 폐기하는 정책적 전환을 시도했다. 물론, 그 전환은 정부의 재정 부담 등을 고려한 점진적

(incremental) 변화였지만, 금융회사 등의 강력한 로비에도 불구하고 공적 제공 책임을 강화 하는 정책으로의 전환은 주목할 만한 변화로 여겨진다.

5. 한국에의 함의

1) 영국 제도 변화와 한국에의 시사점

최근 영국 연금제도 변화는 몇 가지 중요한 시사점을 준다. 먼저, 연금 개혁은 결코 공적 책임축소라는 한 방향만으로만 진행되는 것은 아니라는 것이다. 다른 어떤 국가보다도 먼저 공적연금의 축소를 정책의 핵심으로 진행해왔던 영국에서의 최근 개혁 - 2007년 법 개정 은 과거 정책 방향의 오류를 인정한 것이다. 다시 말해서, 기초연금의 축소를 다른 임시방편 적 수단 - Pension Credit 등 -으로 해결하고자 했으나 미래에 대다수가 Pension Credit에 의 존해야 한다는 딜레마에 봉착하게 되자 - 기초연금의 존립이 위협받자 - 더 이상 공적 책임 을 회피하는 정책의 한계를 인정하게 된 것이다. 연금재정안정 논리 - 연금기금 담론 -가 노 후소득보장강화 논리를 압도한 한국의 2번의 연금 개혁은 영국의 경험과 마찬가지로 노후빈 곤의 심각성 앞에서 재조정될 개연성이 있다는 것을 보여준다.

둘째, 기초연금의 완전연금을 받기위한 가입기간을 축소하여 공적 책임을 강화하였다. 기 존의 규정은 남성은 44년, 여성은 39년을 가입해야 완전연금을 받을 수 있었다[14]). 이런 규정 하에서 남성은 90% 이상이 완전연금의 수급이 가능하지만 여성은 50% 수준에 불과하였다

(Evandrou and Falkingham 2009). 그런데 2007년 법 개정을 통해서 완전연금 수급을 위한 가입기간을 남녀 모두 30년을 줄여, 특히 충분히 가입기간을 인정받지 못하던 여성의 연금수 준을 크게 증가시킬 것으로 기대된다. 여기에서 주목할 만한 것은 영국인들의 평균적인 기초 연금 가입기간이다. 제도의 미성숙도 있지만 제도가 성숙된다고 해도 한국 국민연금의 경우 40년의 가입기간을 모두 채우는 경우가 매우 적을 것으로 예상되는데 반해서, 영국 남성의 경우는 절대다수가 44년 이상을 기초연금에 가입하고 있는 것으로 나타나 우리나라의 현실 과는 공적연금에 대한 기본적인 의식 차이가 존재하는 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고, 여성의 상대적 불평등에 초점을 맞추어서 가입기간을 축소하는 개정은 한국의 국민연금에서 도 가입기간에 대한 보다 현실성 있는 재검토가 필요한 시점이라고 판단된다.

셋째, 기초연금의 변화는 아니지만 NEST를 통한 사적연금의 감독강화이다. 다층체계에서 기초연금만으로 노후소득이 구성되는 것이 아니기 때문에 사적연금의 변화 역시 공적연금과 상호작용을 하기 마련이다. 대처정부 이후 20년 이상 지속해왔던 ‘개인책임의 강화’ 논리는 철저히 실패하였으며 파편화되어 운영되어오던 사적연금의 집단화를 강화시켜 위험을 분산 하고 관리의 효율성을 높이겠다는 것이다. 다시 말해서, 기업별로 별도의 연금펀드를 만들어 수만 개의 개별 연금펀드를 만들어 운영하는 것을 핵심으로 하는 앵글로색슨형 기업연금 운 영을 NEST라는 하나의 경로로 통합하여 관리하겠다는 것이다. 이는 저소득층의 노후소득은 정부가 책임지되 중산층 이상의 노후소득은 기초연금 이외에는 시장에서 알아서 해결하도록 유도하는 정책이, 저소득층에 대한 정책은 유지시키면서 중산층이상의 노후소득은 정부가 제 공은 하지 않되 관리감독은 책임지겠다는 방향으로 변했음을 의미한다. 이는 Herbertsson

(2007), Creighton and Piggott (2007), Whiteside (2007) 등 사적연금이 정부 책임의 감소를 의미하는 것이 아니라 역설적으로 정부의 역할 및 관리를 더욱 요구한다는 연구들의 지적과 일맥상통하는 것으로 우리나라 퇴직연금 관리에 있어서도 중요한 시사점을 제공하고 있다.

2) 기여형 기초연금에의 한국 적용 가능성

최근 한국에서 벌어지고 있는 다층노후소득보장체계 논의에서 핵심은, 국민연금이 더 이상 소득유지 (income smoothing) 기능을 유지하기 어려운 상태에서 빈곤경감 (poverty relief) 기능에 정책적 무게를 두고 어떻게 기초연금 - 기초보장 -을 설정하는 것이 한국의 제도적 유산을 고려할 때 노후빈곤을 해결하기 위한 가장 바람직한 제도 방향인지에 대한 것이다. 주지하다시피, 기초보장은 여러 가지 형태가 있으며 영국은 일본, 스위스와 함께 기여형 기 초연금을 운영하고 있는 대표적인 사례이다[15]).

여기에서 논쟁이 될 수 있는 것은, 과연 한국이 기초연금체제로 전환하고자 하는 상황에서 기여형 기초연금이 주요한 대안이 될 수 있느냐에 대한 것이다. 이는 기초연금으로 전환되어 야 할 제도가 기초노령연금이냐 국민연금이냐에 따라 - 한국 연금을 바라보는 시각에 따라 크게 달라질 수 있을 것으로 보인다. 이에 대해서 시각에 따라 다양한 해석이 있을 수 있지 만, 조세를 재원으로 하여 기초노령연금을 기초연금으로 전환하려는 시도는 다소 현실성이 낮다는 평가가 가능하다. 설령 가능하다고 해도 외국의 기초연금에 걸맞는 급여 수준을 제공 하는 기초연금으로의 전환은 재정적으로 거의 불가능에 가까운 것이 사실이다.

반면, 중장기적으로 기초노령연금을 국민연금이 흡수하여[16]) 그 국민연금을 기초연금으로 전환하려는 노력은, 어차피 2007년 연금개혁 이전으로 소득보장기능을 환원하는 것이 어려운 상황이라면 - 소득비례연금의 성격을 회복할 수 없다면 - 보다 빈곤경감에 초점을 맞추어서 국민연금의 소득재분배 기능을 확대하는 방향으로 나갈 수 있는 대안이 될 수 있다. 그리고, 현재 국민연금은 급여 축소로 인해서 급여 수준이나 급여 형태 모두에서 기초 연금으로 간 주될 정도로 이미 변한 것이 사실이다. 표 2에서 나타난 바와 같이, 최저임금으로 전일제 근 무를 하는 경우와 국민연금 상한에 해당하는 경우 급여차이는 2배 정도에 불과한 것으로 나 타나고 있어, 기초연금 하에서 약하게 소득비례적 성격 - 같은 기여기간인 경우 최고연금액 과 최저연금액이 2배 차이 -을 갖는 스위스의 경우와 큰 차이가 난다고 볼 수 없는 것이 사 실이다. 다시 말해서, 현재 국민연금제도를 기여형 기초연금으로 전환하는 것은 다른 대안들 에 비해 제도적 친화성이 높을 것으로 보여 제도의 안정적 전환이 가능할 것으로 보인다[17]).

<표 3> 국민연금의 소득월액 평균과 가입기간에 따른 연금액수

가입기간 중

소득월액 평균 (B)

보험료

가입기간

 

20년

30년

40년

850,000

76,500

290,980

421,030

551,070

1,660,000

149,400

381,600

552,140

722,690

2,800,000

252,100

590,130

736,680

964,230

3,600,000

324,000

598,630

866,180

1,133,730

주: 2009년 최초 가입한 것으로 가정하고 2009년 당시 A값을 가지고 국민연금 홈페이지의

노령연금 예상 월액표로 계산한 것임. 물론, 이를 실행하기 위해서는 여러 가지 고려사항이 필요하다. 기초연금으로서의 재분배

 

영국

스위스

일본

기여 형태

약한 소득비례 (낮은 상한)

강한 소득비례 (상한없음)

정액

급여 형태

정액

(기여기간)

약한 소득비례

(기여기간 + 기여수준)

정액

(기여기간)

재정

완전부과

수정적립

완전부과

효과를 강화하기 위해서 기여에 대한 상한을 철폐할 것인지, 기초보장을 한다면 고소득층을 설득하는 기제로서 정부가 일정부분의 재정지원을 실행할 수 있을 것인지, 영국의 경우처럼 크레딧을 크게 강화할 것인지 등에 대한 추가적인 연구가 필요하다[18]).

6. 결론

최근 영국의 연금개혁은 서구의 많은 연금개혁에서 매우 독특한 위상을 갖는다. 지난 20여 년간의 유럽 각국의 연금개혁이 공적연금의 지속가능성을 주요한 이슈로 해서 진행되었던데 반해, 영국의 경우는 대처 이후의 사적연금 확대 결과 사적연금의 지속가능성이 주요한 논점 이었다 (Walker and Foster 2006). 다시 말해서, 영국의 경우는 다른 어느 서구의 국가들보다 먼저 사적연금을 확대시켰고 그 부작용을 경험하였던 것이다. 그 결과, 각 국이 연금개혁이 주로 공적연금의 축소 그리고 사적연금의 확대였던 반면, 영국의 2007년과 2008년 연금법 개 정은 다시 공적연금을 확대하고 사적연금은 대대적으로 재정비하는 것이었다.

이는, 앞서 지적했듯이, 연금개혁이 노후소득에서 공적책임의 감소와 사적영역의 확대라는 한 방향만으로만 진행되는 것이 아님을 보여준다. 지난 30여 년간의 영국의 사적연금 확대는 보수당이든 신노동당이든 간에 성공적이지 못했으며, 증가하는 노인빈곤에 대한 압력은 다시 공적 부문의 개입을 필요로 하게 된 것이다. 이는 다른 국가들의 연금개혁에도 여러 시사점 을 제공한다. 네덜란드나 스위스와 같은 기업연금 운영의 모범사례도 존재하지만, 사적연금 은 오히려 더욱 정교한 관리감독을 필요로 한다는 점에서 많은 국가들 가운데 (마치 영국의 경우처럼) 사적연금의 지속가능성에 대한 의문이 다시 제기될 가능성이 있다. 영국의 기초연금은 한국의 국민연금과는 여러 가지 상이점 때문에 크게 주목받지 않아왔 다. 그러나, 퇴직연금의 발전과 함께 국민연금을 기여형 기초연금으로 전환하는 것은 (재분배 기능 강화로 인해) 중산층 이하의 소득보장을 강화하는 중요한 기능을 수행할 수 있는 잠재 력이 있다고 판단된다. 기여형 기초연금은 호주와 같은 부조형기초연금이 가지는 선별적 접 근이라는 문제도 없고, 조세형기초연금처럼 재정적 불안 요소도 없다는 점에서 간과해서는 안되는 대안이라고 판단된다. 다만, 영국의 기초연금을 마치 유일한 기여형 기초연금으로 간 주할 필요는 없으며, 일본이나 스위스 등의 다양한 기여형 기초연금의 검토를 통해 한국 현 실에 맞는 대안 마련을 고려할 필요가 있을 것이다.

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Appendix 1. 영국 기초연금 수준 - 노후빈곤 대책 - 평가와 한국에의 적용

스위스와 함께 가장 먼저 다층노후소득보장체제를 구축한 영국에서, 기초연금이 목표 (target)로 했던 소득 수준이 어느 정도였는지를 살펴보는 것은 우리나라에서 기초연금을 고 려할 때 주요한 요소가 될 것으로 보인다. 앞서 언급했듯이, 영국의 기초연금은 대처 정부 이전까지는 평균 임금의 25% 정도를 목표로 하고 있었으며, 이는 스위스의 경우 - 기여형 기초연금이 평균 30%의 소득 대체율 - 와 큰 차이가 없었다[19]). 그러나, 대처 정부 이후 기초 연금 연동방식 변동은 지속적으로 실질 기초연금의 가치를 떨어뜨려서 2000년대 중반에는 약 16% 수준으로 떨어지고 말았다. 2007년 법 개정으로 연동방식은 다시 복원되었지만 과거 수준으로 복원되는 것이 아니라 지속적인 하락을 막는 수준에 그칠 것이다.

아무튼, 영국에서는 기초연금의 하락에도 불구하고, 정부가 평균임금의 25% 정도는 보장해 주어야 한다는 아이디어는 노동당 정부의 Pension Credit에서 다시 실현되었다. 다시 말해서, 여러 노후소득원으로부터의 소득을 더해서 평균임금의 25%에 미달되는 금액은 정부가 Pension Credit을 통해 보전해주겠다는 것이다. 이는 영국이 시장의 역할을 중시하는 자유주 의적 전통이 강함에도 불구하고 노후소득보장에 있어서는 국가의 책임을 명확히 설정하고 있는 것으로 볼 수 있다.

이 보론에서는 영국의 공공부조 금액과 기초연금 - 정확히는 Pension Credit -을 비교해서

이를 간략하게나마 한국에 적용해보도록 한다.

영국의 공공부조 제도는 우리나라와 상이하기 때문에 우리나라 제도와 정확하게 비교할 수는 없지만, 우리나라 국민기초생활보장제도와 가장 유사한 영국의 제도는 노동능력이 없는 사람들을 위한 고용지원수당이다[20]). 이 고용지원수당은 자산이 16,000파운드 이하이고 저소 득일 때 적용되는데, 6,000파운드 이상이면 급여액은 감액되도록 되어 있다. 이는 직업관련 활동그룹과 지원그룹으로 나뉘어지는데, 전자는 최대 주당 94.25 파운드, 후자는 최대 주당 99.85 파운드를 받게 된다[21]). 원칙적으로, 공공부조 금액은 최소한의 생활을 할 수 있는 금액 으로 설정되어야 한다는 점에서, 현재 주당 137.35 파운드인 Pension Credit 은 이 공공부조 금액보다 약 40% 이상을 제공하고 있다.

이를 한국에 적용하면, 2012년 현재 1인 가구 최저 생계비가 월 553,354원인데 영국의 경 우를 가정하면 최소 노후소득보장 수준은 약 78만원 정도가 되어야 하는 것으로 나타난다. 또한, 한국의 최저생계비는 실제 최저생계를 하지 못할 정도로 낮다는 점, 영국과 달리 노인 의 의료비 부담이 매우 크다는 점을 고려한다면 이 정도로도 충분하지 못할 개연성도 있다. 그러나, 통계청이 발표한 올해 5월 기준 고령층(만 55~79세) 부가조사에 따르면 월평균 연금 수령액은 38만원으로 1년 전(36만원)보다 2만원 늘어났지만 절대 다수가 노후소득 부족을 경 험하고 있는 실정이다.

Appendix 2. 소비 구조를 통해 간접적으로 살펴본 영국 노인의 삶

연금소득의 적정 수준을 다룰 때 주로 소득대체율을 사용하지만 실제 각 국가의 사회경제 적 배경이 상이하기 때문에 이를 일률적으로 비교하기는 어렵다. 특히 영국의 경우에는 NHS를 통해 국민들이 추가적인 의료 지출 비용의 부담이 사실상 없기 때문에 실제 소비구 조가 어떻게 구성되어 있는지를 실제 삶의 질을 이해하는데 간접적으로 중요한 시사점을 도 출할 수 있을 것으로 보인다.

국가별로      비교가능한   자료는  Eurostat에서                               접근할             수              있는데,                          소비구조의   분류는

COICOP-HBS 1997 (Classification Of Individual Consumption by Purpose adapted for the Household Budget Surveys - revision of 1997)를 기초로 한 2005년 자료이다. 이 자료는 물 론 노인만을 위한 자료는 아니며 전체 연령을 포괄하고 있으며, 유럽의 31개 국가의 소비구 조를 보여주고 있는데, 이 글에서는 주요 14 국가의 자료만으로 요약하였다. 그리고 한국 통 계청에 있는 우리나라 자료 역시 이 분류를 따르고 있어서 같이 제시하였다.

      <표 4> 주요국의 가구별 소비지출 비중      (단위: %)

 

1영역

2영역

3영역

4영역

5영역

6영역

7영역

8영역

9영역

10

영역

11

영역

12

영역

벨기에

13.5

2.2

4.7

25.3

5.6

4.7

12.9

2.9

9.5

0.5

6.3

11.9

덴마크

11.9

3.3

4.9

29.9

6.1

2.7

13.8

2.4

11.4

0.4

4

9.3

독일

11.2

1.7

4.8

29.6

5.4

3.6

13.3

2.9

11.1

0.8

4.3

11.3

아일랜드

12.3

5.6

5.1

23.4

7.2

2.5

11.6

3.4

10.1

1.9

6

10.9

그리스

15.5

3.4

7

24

6.2

5.9

10.4

3.8

4.2

2.4

8.6

8.7

스페인

18

2.3

6.9

30.3

4.7

2.2

10.5

2.7

6.4

1.1

9.3

5.8

프랑스

13.4

2.3

6.6

26.3

6.1

4.2

13.5

3.3

6.9

0.6

4.6

12.2

이탈리아

18.6

1.8

7

29.6

5.8

3.9

11.9

2.2

5.8

0.7

5

7.8

네덜란드

10.5

2.1

5.8

25.6

6.4

1.3

10.9

3.1

10.9

1

5.6

16.8

오스트리아

13

2.8

5.6

22.3

6.2

3.1

16.1

2.6

12.6

0.8

5.5

9.3

핀란드

12.7

2.4

3.8

27.2

5.1

3.5

15.7

2.8

11.2

0.2

4.2

11.2

스웨덴

10.5

1.9

4.6

29.6

5.9

2.3

13

2.8

12.2

0

3.5

5.6

영국

9.9

2.4

5

29.6

6.5

1.2

13.5

2.7

12.3

1.4

8

7.6

노르웨이

11.7

3.1

5.6

26.2

6.5

3

18.1

2.6

12.3

0.3

3.8

6.7

한 국

2000년

16.8

1.4

6.8

10.2

3.5

5.5

12.5

5.2

6.1

11.2

12.7

8.1

2005년

14.4

1.5

6.4

9.8

3.5

5.8

11.9

7.0

5.5

11.8

13.9

8.5

2010년

13.8

1.2

6.4

10.0

3.8

6.6

11.6

6.0

5.6

13.3

12.8

8.8

자료: Eurostat, 통계청 주: 1영역: 식료품/비주류음료, 2영역: 주류/담배, 3영역: 의류/신발, 4영역: 주거/수도/광열, 5영역: 가정용품/가사서비스, 6영역: 보건, 7영역: 교통, 8영역: 통신, 9영역: 오락/문화, 10영역: 교육, 11영역:

음식/숙박, 12영역: 기타상품/서비스

앞서 언급했듯이, 영국의 경우 다른 국가들에 비해 국가보건제도로 인해서 관련 소비지출 의 비중이 매우 작으며, 이는 같은 연금을 받더라도 영국의 경우는 의료에 관한 지출을 줄여 다른 부문의 소비 여력을 증가시킬 수 있다는 것을 의미한다. <표 4>는 영국에서의 한 서베 이 자료로서 노인들의 경우에 전체 지출에서 의료지출이 매우 작음을 보여주고 있다.

             <표 5> 가구주 (household reference person) 연령에 따른 가구 지출                          (단위: ￡)

 

30세이하

30-49세

50-64세

65-74세

75세이상

전체

식료품

38.40

53.90

53.20

43.60

33.40

48.10

주류, 담배

10.70

12.60

13.40

9.40

4.90

11.20

의류, 신발

22.40

28.50

24.00

13.00

7.70

22.00

주거, 연료

84.40

56.20

47.90

36.40

35.50

57.80

가정용품

23.30

36.70

34.60

25.40

16.90

30.70

보건

3.30

4.80

8.20

6.40

5.00

5.70

교통

56.40

76.80

74.60

38.10

19.50

61.70

통신

14.50

14.10

12.30

8.50

5.80

11.90

오락/문화

44.70

66.10

67.50

51.80

28.10

57.40

교육

12.00

9.90

6.20

0.70

0.70

6.80

음식/숙박

39.90

47.10

41.10

22.70

12.80

37.20

기타상품

33.10

43.50

37.20

23.90

20.10

35.30

여타 지출 품목

76.70

111.90

77.00

40.80

27.50

79.30

총지출

459.70

561.90

497.30

320.80

218.00

459.20

자료: Office for National Statistics (2008)

Ⅲ. 일본의 보험방식 기초연금

정재철 (민주정책연구원)

1. 들어가며

현재 일본은 세계 최고수준의 고령사회다. 2012년 현재 전체 인구 중 65세 이상의 비율이 23%를 넘었고 2013년에는 25%를 넘을 것으로 예상되고 있다. 유래가 없을 정도의 초고령사 회로 진입하고 있는 일본이지만 고령자들의 노후소득보장의 중심은 사적이전소득이나 임금 소득이 아닌 사전 기여방식을 원칙으로 하는 공적연금이다. 공적연금제도는 고령자의 생활유 지는 물론 사회의 일원으로서 참가를 촉진하는 중요한 수단이 되고 있다.

이처럼 사회보험의 연금은 각자가 노후를 위한 준비를 사회적으로 보강하는 제도로 자조 의 정신과도 일치하여 제2차 세계대전을 전후하여 급속히 보급되었지만 저성장 시대의 도래 로 인한 완전고용의 붕괴로 낮은 소득에 불안정한 취업층에게는 충분한 보장을 제공할 수 없는 약점을 가지고 있다. 따라서 연금제도의 과제는 급격히 변화하는 사회가 연금제도에 던 져주는 과제를 장기적인 부담과 급여의 안정적 균형에서 선제적으로 해결해야 하며 당장 직 면한 빈곤문제에 대해서는 조세 등을 활용하여 대처하지 않으면 안 된다. 이를 위한 각국의 대응은 조세를 통한 재정투입으로 사회보험방식을 보완하는 한편, 고령자만을 위한 연금제도 를 공적부조와 통합하여 조세방식으로 운영하는 등, 각국의 연금제도와 공적부조의 역사적 성격 및 제도 간 관계에 따라 달리 접근하고 있다.

일본 역시 일찍부터 기존의 보험료 방식을 유지하면서 보험방식이 갖는 한계를 일부 수 정·보완하기 위해 국고부담을 노후의 기초적 소득보장을 위한 기초연금 부분에 집중하고 이 것을 각종 연금제도의 기초적 부분에 해당하는 연금액으로 새롭게 구축했다. 이것이 1985년 의 기초연금이다.

그러나 장기간의 불황과 글로벌화의 진행으로 2000년대를 전후한 불안전한 취업층인 비정 규직이 급증하면서 보험료를 납부하지 않는 미납자가 증가했고 연금에 대한 오해와 불신이 겹치면서 일본 기초연금제도는 커다란 도전에 직면해 있다. 특히, 연금제도가 정국조성의 수 단으로 사용되면서 연금에 대한 일본 국민들의 불신과 오해의 수준은 도를 넘어 급기야 국 민연금 납부율은 60%를 밑도는 사태에까지 몰려 있다. 일본 민주당은 현행의 기초연금을 폐 지하고 ‘최저보증연금’을 제안하는 등 기초연금에 대한 대수술을 요구하는 목소리가 높다[22]). 그런데 미납자가 늘어나 납부율이 떨어졌다는 이유만으로 일본 연금제도는 커다란 개혁을 하지 않으면 안 되는지 그리고 과연 기초연금이 초고령사회를 극복할 수 없는 구조적 한계 를 내재하고 있는지의 문제는 꼼꼼히 따져봐야 한다. 즉, 1985년 연금대개혁의 사상과 틀이 21세기에 들어와 통용되지 않게 된 것인지 아니면 그 후의 현실이 개혁의 관철을 방해했기 때문에 분출된 문제인가를 검토해 볼 필요가 있다는 것이다.

따라서 1985년 기초연금제도의 개혁내용과 특징을 검토하여 기여방식의 특수직연금과 국 민연금제도, 무기여방식의 기초노령연금제도, 최후의 안전망인 국민기초생활보장제도를 갖춘 한국 소득보장의 틀을 점검하고 필요하다면 어떻게 왜 재편되어야 하는지에 대한 중요한 시 사점을 도출할 수 있을 것이다.

2. 기초연금제도의 전개

일본의 기초연금제도를 분석하기에 앞서 국민연금제도의 기본구조와 특징을 먼저 파악하 는 것이 필요하다. 기초연금제도는 국민연금제도의 기본 틀을 그대로 수용하였고 거기에 더 해 피용자연금의 기초부분(정액부분)과 통합하는 형식을 취했기 때문이다.

1) 국민개연금체제의 확립- 정액방식의 도입

1954년의 후생연금보험법 개정부터 연금액의 산정방식이 기존의 보수비례방식에서 ‘정액 + 보수비례방식’으로 개정되었다. 새롭게 배우자와 자녀에 대한 가급연금도 도입되어 정액부 분에 대해서는 당시의 생활보호 2급지[23])의 남자고령자 생활부조기준을 참고로 소득재분배· 생활보장기능이 가미되었다.

국민연금의 경우, 조기성숙화조치 등으로 국민연금보험이 아닌 ‘국민연금’이 된 것처럼 국 민연금제도 안에 무기여 복지연금[24])을 도입하고 기여제연금의 경우에도 자격기간을 최저 10 년까지 단축했다. 비용부담에 있어서는 보험원리를 대폭적으로 수정하는 조치가 강구되었다. 3분의 1 이라는 거액의 국고부담이 투입되어 저소득자에 대한 보험료면제 조치가 도입되는 등 개연금의 효과를 저소득자에게 확대 적용하는 정책적 배려가 있었다.

이러한　정책적　배려는　국민연금액의 수준을　결정할　때도　그대로　적용되었다. 연금 액의 수준은 “본제도가 사회보장제도의 일환으로서 노령, 폐질 또는 사망에 의한 국민생활의 안정이 위협받지 않도록 연금액은 최저생활을 보장할 수 있는 강한 지주가 될 필요가 있다”

(小山, 1959:164)는 원칙을 준수했다. 구체적으로는 (최저)연금액 2,000엔 수준은 생활보호의 4 급지에 적용하는 60세 이상의 고령자 1개월 기준액인 남자 2,430엔, 여자 2,135엔을 기준으로 가족단위의 생활을 전제로 한 가계내의 공통 비용분을 공제하여 산출했다(小山, 1959:165). 또한 40년간 납입하여 월액 3,500엔이란 연금 수준은 1957년 당시 성인 1인당 현금지출액의 25%의 공통비용을 공제한 후의 금액과 사회보장생활실태조사에서 나타난 현물급여를 포함하 면 약3,600엔 정도의 소비지출 규모가 된다는 점을 참고로 하여 정해졌다(社会保険庁運営部・年金管理課・年金指導課編,1990:58).

이후 사회보장제도심의회는 무기여 연금의 항구조치를 제안했다. 즉, 피용자연금에 의해 보호받지 못하는 70세 이상의 고령자에게 사회연대의 관점에서 월액 2,000엔의 무기여연금을 항구적으로 지급하고 기여연금과 무기여연금의 동시수급을 인정하지만 무기여연금의 액수만 큼 70세 이후의 기여연금을 감액하는 내용이었다. 이러한 항구적 대책은 자영업자 등에 한정 한 조세방식에 의한 기초연금구상이었다.

그러나 이 제안은 향후 인구고령화에 따른 국고부담의 증가와 피용자그룹과의 형평성 등 이 제기되어, 피용자그룹에게도 무기여연금을 도입해야 한다는 의견으로 이어졌고 기여제연 금의 기여의욕을 감퇴시키는 등의 부작용이 우려되었다.

이에 반해서 국민연금법은 경과적이고 보완적으로 무기여연금을 자리매김했다. 그러나 보 완적 복지연금도 사회보장제도심의회안과 같이 무조건으로 지급되는 것은 아니었다. 초진일 이 20세전의 장애를 제외하면, 보험료납입기간 및 면제기간에 대해서 소정의 조건이 붙어 있 었다.

현시점에서 보면, 복지연금의 항구화 안이 채택되지 않은 것은 자주적인 보험료 납부에 대 한 인센티브를 확보하기 위한 수단이었으며, 기여연금을 근간으로 하는 연금제도의 본격적 발전을 위한 불가피한 선택이었다. 그러나 이것은 필연적으로 보험료체납에 의한 무연금자를 발생시킨다. 보험원리를 가진 개연금체제와 보편주의적 연금급여 간의 계속되는 딜레마인 것 이다.

2)  이중가입방식

당초 국민연금의 적용대상을 피용자연금의 미적용자에 한정할지 아니면 피용자연금적용자 를 포함한 모든 국민으로 할지 의견이 갈렸다. 그 중에서도 이중가입방식은 국민연금을 피용 자연금 안에 창설하여 피용자연금의 기초적 부분을 국민연금으로 하고 피용자연금 보험료 중 국민연금 보험료 상당분을 국민연금회계에 이관한다는 내용이었다. 가입자가 피용자연금 의 자격기간을 만족하는 경우는 종래의 피용자연금의 급여를 받지만 자격기간을 만족시키지 못한 경우는 65세부터 국민연금만을 수급한다는 제안이었다. 이러한 이중가입의 아이디어는 1979년 4월의 연금제도기본구상간담회의 최종보고 “우리나라의 연금제도 개혁 방향: 장기적 인 균형과 안정을 위해”에서 다시금 피용자연금 안에서 이중가입방식이 제안되었다. 그러나 간담회의 제안은 국민연금　상당분에 대한 재정 공동분담을 도모하는 재정조정의 수법으로 제안되었다는 점이 다르다. 이중가입의 제안은 원래 피용자연금의 가입자에게도 국민연금을 적용하려는 대응이었다. 이러한 취지가 1985년 기초연금의 도입으로 실현되었다는 견해도 있으나(山崎, 2007:16). 이 로서 국민연금법 제7조의 적용제외규정이 삭제되고 문자 그대로 국민연금의 적용이 모든 국 민에게 미치게 되었다.

여성의 연금권 확립에 있어서도 1인 1연금이란 시대적 추세와 처의 연금권 확립의 필요성 에서 국민연금에 대한 강제가입이 필요했다. 이 재원마련은 연금제도의 장기적인 발전방향을 고려하여 재정력이 있는 피용자연금에서 부담하는 편이 상대적으로 좋다는 인식이 공유되었 다. 안정적인 재원조달과 여성의 연금권 보장을 결합시킨 것이 1985년 기초연금도입이었다. 이로서 피용자연금가입자의 피부양 배우자를 국민연금에 강제가입시키고 보험료는 피용자연 금에서 기초연금납입금의 형태로 부담하기로 한 것이다.

3)  비용부담 방식

정액보험료 방식은 저소득자에게 상대적으로 무거운 부담이며 보험료 인상이 쉽지 않아 급여개선이 어려운 방식이다. 또한 종전소득의 보장을 원하는 일반계층의 니즈(needs)를 만 족시키기에도 한계가 있다. 따라서 국민연금의 재정기반을 강화하고 소득재분배효과를 높이 기 위해서는 소득비례제의 채용이 바람직하다는 의견이 대다수였다. 그러나 소득비례제를 도 입하려 해도 다양한 업종의 피보험자에 대한 정확한 소득파악이 곤란하며 만일, 소득세납세 자를 대상으로 하더라도 그 대상이 국민연금대상자의 10%를 조금 넘는 수준이었다. 소득비례제로의 이행에 대한 발전적 전망은 당초의 국민연금법 제100조에 흔적을 찾아볼 수 있다. 100조 1항은 “피보험자는 별도로 법률에 의한 보험료와 함께 부가보험료를 납부할 수 있다”로 규정하고 제2항에서는 “전항의 부가보험료를 납부한 자에 대해서는 노령연금과 함께 부가연금을 지급하고 또한 그 자가 연급급여를 받을 수 없는 경우에 탈퇴일시금을 지 급한다”고 규정하고 있다.

이러한 규정이 실현된 것은 1969년 개정에 의한 부가연금의 도입이다. 정액제인긴 하나 본 래의 소득비례제로의 과도적 조치로서 기대되었다. 실제로 창설 당초의 부가연금은 보험료뿐 아니라 연금액 역시 대단히 의욕적인 것이었으나 기대만큼 발전하지 못했다. 이후, 1989년 개정으로 자영업자에게도 2층 연금인 국민연금기금이 창설되었으나 그다지 보급되고 있지 않다. 그 배경에는 부가연금이나 국민연금기금은 임의가입방식으로 민간의 개인연금과 같다. 원래는 강제가입을 계획하고 있었으나 상위소득자의 보험료를 저소득자의 급여개선을 위해 사용하고 싶어도 납세자가 적고 징수능력도 담보되지 못하는 상황에서 강제적으로 실시하게 되면, 오히려 미납자를 양산하는 부작용으로 이어질 수 있다는 판단에 따른 것이었다.

4)  보험료면제제도와 국고부담

국민연금에 국고부담이 도입되면서 자연스럽게 보험료면제제도도 도입되었다. 이것은 피용 자연금에서는 없는 조치다. 입안과정에서는 보험료부담능력이 낮은 자에 대해서는 외국처럼 적용을 제외해야 한다는 의견이 있었으나 만일, 비과세세대를 직권으로 적용제외 하면, 자영 업자 등의 대다수가 연금보장을 받을 수 없게 되고 또한 비과세 세대라고 해도 실제로는 어 느 정도의 소득을 갖고 있는 세대도 적지 않으므로 직권으로 적용을 제외하는 것은 문제가 있었다. 문제는 정말로 곤란한 저소득자로 이들이야 말로 연금보장이 필요한 대상이었다. 따 라서 개보험을 실현하기 위해서는 저소득자에게도 국민연금을 적용하는 한편, 보험료의 납부 를 면제하는 것으로 했다. 단, 당초의 법률에서는 보험료면제기간은 수급자격기간으로만 산 입하였으나 1962년 개정으로 보험료납부기간으로 처리되어 국고부담을 받을 수 있게 되었다.

후술하겠지만 보험료면제에는 생활부조의 수급자나 장애자 등을 대상으로 한 법정면제와 그 밖의 저소득자를 대상으로 한 신청면제가 있다. 당초에는 보험료의 전액면제만 있었으나 2000년부터 반액면제, 2004년부터 4분의 3면제, 4분의 1면제가 창설되었다. 면제율은 국민연 금법 입안 당시부터 납부대상자의 20%정도가 상정되었으나 시행 후의 상황 추이를 보면, 거 의 20%대의 추이를 보이고 있다.

국민연금에는 사업주부담이 없고 저소득자가 많아 재정기반을 보강하기 위해 급여비용의 3분의 1(당초에는 납부보험료의 2분의 1)이란 거액의 국고부담이 투입되었다. 3분의 1의 근 거는 피용자와 자영업자의 국고부담률이 1대 2였던 영국이 참고가 되었고 당시의 후생연금 의 국고부담률이 15%였기 때문에 30%로 하고 경과조치를 위한 정리차원의 일부로서 가산한 결과라고 한다.

국민연금이 실시된 이후 국민연금의 급여 개선은 근로세대의 소득증가 압력과 생활보호제 도의 개선에 따른 비교 압력, 그리고 공무원공제조합과의 격차 시정 요구 압력 등에 힘입어 급격하게 개선되어 갔다. 그러나 국민연금의 조기 성숙화 조치로 수급자가 급증하는 가운데 석유위기로 인한 인플레이션과 조세수입의 둔화로 적립금이 급격히 감소하기 시작했고 그만 큼 국민연금 재정은 압박을 받아갔다. 연금제도의 통합화에 대한 압력이 거세진 것이다.

3. 기초연금의 도입

1) 1985년 개혁의 배경

기초연금이 도입된 사회경제적 배경은 크게 다섯 가지로 설명할 수 있다. 첫째, 평균수명 의 연장과 인구의 고령화, 둘째, 산업구조·취업구조의 변화, 셋째, 국가 재정의 악화와 증세 없는 재정개혁의 추진, 넷째, 사회보장부담과 조세부담을 합친 장래의 국민부담의 적정화, 다 섯째, 분립된 공적연금제도의 한계 등이다.

그러나 1985년 개혁은 위와 같은 사회경제적 배경 이외에 긴급히 해결해야 할 과제가 있 었다. 그것은 국철공제연금의 파탄, 국민연금재정의 한계, 비대화한 급여구조의 개선 등이다

(久保, 2007:29-30).

(1) 국철공제연금의 파탄

1985년 개혁 이전에는 자영업자 등의 국민연금과 피용자연금이 별도로 운영되었을 뿐만 아니라 피용자연금 내에서도 후생연금(및 선원연금)과 몇 개의 공제연금으로 분립되어 있어 제각각 운영되고 있었다. 이러한 분립구조 하에서 국철공제연금이 관대한 급여와 피보험자수 의 감소로 인해 재정파탄에 이르렀다. 1984년도 말에 수급권자수(394,000명)가 피보험자수 (335,000명)를 초과하고 있었다는 점만 봐도 쉽게 그 상황을 추측할 수 있을 것이다. 그러나 이러한 위기적 상황을 국가공무원연금 만으로는 대처할 수 없어 연금 일원화(기초

연금도입)를 향한 커다란 원동력이 되었다.

(2) 국민연금제도의 재정한계

한편, 연금재정의 위기는 국철뿐 아니라 자영업자 등이 가입하는 국민연금도 마찬가지였 다. 1984년도 말 시점에 국민연금의 성숙도, 즉 수급권자수(8,316,000명)는 피보험자수

(25,339,000명)의 33%로 후생연금의 25%(=6,671,000/26,755,000명)에 비해 성숙도가 매우 높았 다. 게다가 국민연금에는 샐러리맨의 처가 임의가입하고 있었다. 처의 임의가입자수는 6,653,000명으로 이를 제외하면, 국민연금의 성숙도는 45%나 된 것이다. 국가가 보증하는 안 전하고 유리한 연금으로 인식되어 가입이 쇄도해 샐러리맨의 처의 60∼70%에 달하는 750만 명에 이를 정도였다(久保, 2007:30).

또한 대부분의 샐러리맨의 처가 국민연금으로부터 연금을 수급하게 되면, 배우자에게 가 산되는 가급연금을 포함한 후생연금의 급여수준이 너무 과도하다는 지적도 있었다. 결과적으 로 당면의 연금급여의 재원확보란 재정대책으로 전개된 샐러리맨의 처에 대한 임의가입 촉 진은 연금제도 전반에 근본적 과제를 던져주었고 이것이 기초연금 개혁의 하나의 원인이 되 었다.

(3) 비대화한 급여구조의 개혁

200엔의 연금수준에서 시작한 국민연금은 이후 고도경제성장을 계기로 근로세대의 평균임 금이 급상승함에 따라 연금액도 착실하게 인상되어 갔다. 1985년 개정 전에는 후생연금의 급 여수준은 32년 가입의 모델연금 월액이 현역남자의 평균표준보수월액의 68%에 이르렀고 40 년 가입이면 83%나 되었다(久保, 2007:30). 표준보수월액에는 보너스가 포함되어 있지 않다는 비판이 있었으나 공적연금으로서는 상당한 수준이었다. 게다가 샐러리맨의 처가 가입하는 임 의가입의 국민연금까지 포함하면 공적연금으로서는 너무도 높은 수준이었다. 1985년 개혁은 이렇게 비대화한 급여수준을 단기적으로 낮추는 개혁에 몰두한 것이 아닌, 보편적 요인에도 대응할 수 있는 커다란 구조개혁이었던 점이 특징이다.

2) 1985년 기초연금 도입의 내용과 특징

위에서 언급한 5가지 사회경제적 상황과 긴급히 해결해야 할 3가지 과제에 대해서 1985년

개혁은 주로 3가지 개혁 축을 가지고 진행되었다.

(1) 기초연금의 목표

헌법이 보장하는 생존권 역시 단지 부여받는 것이 아닌 부단한 노력을 통해 유지할 필요 성이 있다. 인생의 리스크 중 질병이나 장애, 실업 등은 사전에 예측한다거나 준비하는 것이 어렵다. 그러나 노령리스크는 다르다. 누구나 세월이 경과하여 나이를 먹게 된다. 건강할 대 노후를 위한 준비하는 것은 국민의 책무다.

기초연금은 이러한 준비를 국민의 공동연대에 기초한 방식이다. 긴급피난처인 생활보호제 도와는 달리 제도적으로 생활을 보장하는 것이 기초연금의 사명이다. 방빈과 구빈의 차이이 기도 하다. 이러한 원칙하에 기초연금에 부여된 목표는 크게 3가지였다. 첫째, 기초연금은 각 제도를 횡단하여 공통적으로 적용되기 때문에 모든 국민이 급여와 부담의 면에서 공평성이 확보(제도 간 격차의 시정)하고 둘째, 기초연금은 국민 전체가 부담하는 구조로 산업구조나 취업구조의 변화의 영향을 받지 않고 제도를 안정적으로 운영하며, 셋째 국민 1인 1기초연금 을 지급함으로써 중복이나 과잉급여를 정리하는 것이었다.

(2) 기초연금의 도입과 제도 재편성

1985년 기초연금 개정과정에서 중요한 액터(actor)로서는 후생노동성 연금국, 후생대신의 자문기관인 사회보험심의회의 후생연금보험부회, 그리고 제2차 임시행정조사회 등이 지적되 었다.

1977년 사회보험심의회의 후생연금보험부회가 전액조세방식의 기본연금구상을 내 온 이후, 후생대신의 사적자문기관인 연금제도기본구상간담회는 제도 간의 재정조정방식에 의한 사회 보험방식을 제안했다. 1982년의 제2차 임시행정조사회는 증세없는 재정재건이 최대과제였다. 먼저, 후생성 연금국은 연금제도기본구상간담회와 사회보험방식을 유지한 상태에서 기초연금을 도입하기로 했고 이후 사회보험심의회의 후생연금보험부회에서 후생성 연금국은 논의를 리 드하여 조세방식이 아닌 재정조정을 위한 주도권을 쥐었다. 이후 국민연금은 기초연금이란 명칭이 부여되었고 만액연금 수급기간이 종래의 25년 가입에서 40년 가입으로 늘어남에 따 라 연금급여가 약34%정도 삭감되게 되었다. 재정재건을 최우선 과제로 하는 무소불위의 권 력을 가진 제2차임시행정조사회의 동의를 구하기 쉽도록 한 것이다.

사회당이나 공명당, 공산당 등의 연금 개혁안은 최저생활을 보장하는 수준에는 약간의 이 견이 있었으나 정부안과 그다지 차이가 없었다. 국철 등의 연금개혁이 최대 관심이었던 총평 등의 노조입장에서는 기초연금은 그다지 큰 관심거리가 아니었다.

이렇듯 관료의 강한 주도권과 약한 이익단체의 영향력이란 역관계에서 만들어진 기초연금 제도는 종래의 분립형 연금제도와는 달리, 신제도는 국민 공통의 정액 기초연금을 토대로 그 위에 보수비례의 피용자연금을 올리는 2층 구조가 되었다(〈그림 1〉참조). 기초연금의 도입 목적인 “급여와 부담의 공평성 확보”를 통한 제도간 격차의 시정, “산업·취업구조의 변화에 따른 영향을 받지 않고 제도를 안정적으로 운영하려는 것”과 복수·과잉급여를 조정하려는 목적이었다27).

<그림 1> 기초연금제도의 구조

또한, 제도 간의 재편성이란 관점에서 보면, 이 시점에서는 후생연금과 공제연금이 분립한

27) 기초연금을 도입하면서 다른 공적연금을 일원화하지 않은 이유는 첫째, 일원화는 관념론에 지나지 않으며 둘 째, 적어도 후생연금, 공제연금, 국민연금 등은 성립시기와 배경이 각각 다르며 세세한 부분에 이르기까지 부 분적 개혁을 계속해 왔고, 셋째, 적어도 각각의 연금제도는 ‘공적’연금의 틀 안에서 운영되고 있으며 국고부담 과 연계되어 있어 제도간의 횡단적 균등화를 모색하는 편이 현실적이라고 판단되었다. 또한 횡단적 균등화를 모색하는 과정에서 기초가 된 것이 다름 아닌 ‘국민개보험’이며 이 안에서 각 제도간의 격차나 불공정을 시정 하는 것이 현실적이라 판단되었다.

상태였지만 공제연금의 급여체계는 퇴직 전 1년간의 본봉월액의 평균비례와 후생연금과 마 찬가지로 가입 전체기간의 평균표준보수월액 비례방식으로 조정되었다. 게다가 1984년 2월 24일에 공적연금제도 개혁에 대해서 “1995년까지 공적연금제도의 일원화를 마친다”는 각의 결정이 나왔다. 이것은 피용자연금의 일원화를 겨냥한 것으로 1997년 4월에 민영화된 일본철 도·일본담배·일본전신전화의 3 공제가 통합되었고 2002년 4월에는 농림공제가 후생연금에 통 합되었다. 남아있는 공무원공제·사학공제와의 일원화는 아직 실현되고 있지 않다.

(3) 기초연금액 수준

기초연금의 범위와 수준의 문제는 당초부터 많은 논의가 있었으나 최대의 관심은 기초연 금액이 어느 수준까지 보장해야 하는가의 지급액에 있었다. 지급액 기준을 결정하는데 크게 두 가지 기준이 있었다.

첫째, 기초연금수준과 최저생활수준의 차이를 인정하여 급여액 설정했다. 인간으로서 자신 이 해야 하고 할 수 있는 노력의 여지를 남기는 것은 자본주의 사회에서 지극히 당연한 것이 며 건전한 사회운영에도 적합하기 때문에 국가가 모든 국민을 대상으로 일률적으로 생활을 보장할 필요는 없다는 원칙이다. 만일, 수입이 공적연금뿐이고 다른 소득이 없어 최저생활수 준을 밑돌 경우, 공적연금에 생활보호에 상당하는 생활부조를 급여하면 된다는 입장이었다.

둘째, 연금이 명목상 ‘기초연금’이기 때문에 국민 모두의 최저생활은 기초연금으로 보장해 야 한다는 입장으로 즉, 고령자의 최저생활보장을 분리하여 생각할 것인가의 문제로도 연결 된다. 공적연금이 확충되면, 생활보장기능이 강화되어 생활보호제도를 수급하는 고령자는 낮 아질 것으로 생각했다. 실제로 1961년 개보험 실시 이후 인구고령화로 인해 수급세대 중 고 령자세대가 차지하는 비율은 1965년의 23%에서 2008년의 46%로 증가했지만, 고령자세대의 보호율은 1965년의 17.4%에서 2000년의 4.3%까지 일관되게 하락했다.

노후의 기초적 생활을 보장하기 위한 기초연금액의 구체적 기준은 다음의 세 가지 기준을 종합적으로 고려한 금액으로 설정되었다. 우선, 만액연금(Full Pension)을 설정하고 그 금액 은 1인 1연금 기준으로 5만엔으로 결정(부부합산 10만엔)하여 기초연금을 노후의 생활비에 기여할 수 있을 정도의 수준으로 설정했다[25]). 구체적으로 보면, 첫째, 생활보호기준을 고려하 여 단신세대의 생계부조액이 5만엔 정도(고령자부부세대의 생계부조액의 경우는 그 반액이 5 만엔 정도로 전국평균(2급지)의 생계급여와 주택급여 합계액을 고려했다. 둘째, 65세 이상의 고령자의 소비지출월액 72,000엔(1979년 시점)가운데, 잡비를 뺀 주요지출항목(식료품비, 주거 비, 광열비, 피복비 등)에 지출되는 32,000엔을 기초로 1979년부터 [26]년까지의 물가상승 등 을 고려하여 산정했다. 셋째, 가계조사를 통한 노후의 생계비를 고려하고 생계비 중 오락비 용을 제외한 금액이 약 47,000엔이었다. 마지막으로 국민연금의 최장가입년수(1961년부터 1986년 제도시행까지의 25년)로 받을 수 있는 연금액과 같거나 많도록 고려했다(吉原,

1987:45-46).

후생연금액의 경우는 정액부분과 처의 가급연금(1만 5천엔)을 합산한 것이 부부 2인의 기 초연금액(10만엔)에 해당한다. 1954년 후생연금 개정 시, 정액부분은 완전정액연금(2천엔)으로 당시의 생활보호기준(2급지)의 1인생계급여와 동일액으로 설정했다. 이 금액은 평균임금의 20%에 해당하며 여기에 보수비례부분(1000분의 5)의 최장기간(40년)을 통해 받을 수 있는 연 금액을 20%, 처의 가급연금을 정액부분과 동일한 금액으로 설정(20%)하여 합산하면 부부의 연금액은 종전소득의 60%에 해당한다. 그러나 실제적으로 가급연금액을 인상하지 못했고 처 에 대한 ‘가산’을 ‘가급연금’으로 개정하여 처의 공로(내조)에 대한 대응을 명확하게 하려고 했지만 실패했다. 즉, 가급연금을 더 키워야했지만 정액부분만을 더 키워왔던 것이다. 기초연 금을 도입하면서 1954년 개정 당시의 의도(가급연금의 인상)로 복귀했다고 평가되었다.

(4) 급여와 부담의 적정화

지금까지의 가급연금을 처의 노령기초연금으로 전환시켜 국민연금에 입의가입한 샐러리맨 의 아내를 기초연금에 강제가입시킨 후 가급연금은 폐지하고 보수비례부분의 지급계수를 종 래의 10/1000(1%)에서 7.5/1000(0.75%)로 낮췄다. 이로서 32년 가입으로 현역소득 대비 68% 란 모델연금 수준은 40년 가입(full pension)이라도 69%로 억제되었다. 물론 경과조치가 있었 지만 1985년 개혁은 최초로 급여수준의 개선방향을 억제로 전환한 것이었다. 현재는 가처분 소득 대비 50% 유지가 최대의 목표다.

이로서 국민연금은 기초연금이란 명칭이 부여되어 형식적으로는 공적연금의 피보험자 전 원이 가입하는 제도가 되었다. 모델연금은 종래의 25년 가입에서 40년 가입으로 개정되어 월 액 5만엔으로 결정되었다. 따라서 40년 가입을 기준으로 개정 전과 개정 후를 비교하면, 연 금급여는 34%정도(개정 전의 40년 가입의 급여액은 75,400엔, 개정 후는 50,000엔) 삭감되게 되었다.

(5) 처의 연금권 확립

전업주부에게도 자기 자신의 연금권을 부여한 점이다. 지금까지는 남편의 연금에 가급연금 으로 가산되어 왔지만 기초연금부분에 대해서는 부부 각각의 연금권이 확립한 것이다. 이것 은 국민연금에 임의가입해 있던 샐러리맨 아내의 연금권의 존중이란 측면에서 보면 불가피 한 것이었지만 여성의 사회적 지위향상을 고려하더라도 대단히 적절한 조치였다고 평가되고 있다.

“이미 상당수의 샐러리맨의 아내가 국민연금에 가입해 있는 점과 임의가입해 있지 않은 아내가 장애자가 되거나 이혼하게 되면 연금보장이 불충분하다는 점을 고려하여 모든 부인 에 독자적인 연금권을 확립할 수 있도록 검토해야 한다”는 주장이 관철된 것이다.

현재 이것은 ‘제3호 피보험자 문제’로 뜨거운 논쟁거리 중 하나다. “연금보험료를 납부하지 않고도 급여를 받는다는 것은 부당”하다는 주장이 많지만 “아내의 기초연금은 지금까지 남 편의 가급연금을 인상하여 아내 본인 명의로 한 것에 불과하다고생각하면, 지금처럼 남편의 보험료만으로 아내의 연금수급권이 발생하는 것은 별문제 없다는 의견에도 납득할 수 있을 것이다.

처의 연금권 보장원칙을 발전시킨 것이 2004년 연금개정으로 이혼 시 연금분할이 도입되 었다. “피부양 배우자가 있는 피보험자가 부담하는 보험료는 공동으로 부담한 것으로 인식” 한다고 했다. 여기에는 부부가 획득한 소득은 공동으로 획득한 것으로 보는 소득분할이다. 소득분할과 소득비례보험료를 베이스로 하면, 전업주부세대의 보험료는 현재와 동일한 구조 가 되며 제3호 피보험자제도에 대한 비판 역시 근거가 없는 것으로 봐야 한다.

(6) 장애연금에서 장애기초연금으로

기초연금 개혁은 장애연금제도를 크게 개선시켰다. 국민연금의 장애연금은 기초연금과 보 수비례연금의 2층 구조로 바꿔었고 국민연금에서 장애기초연금이 지급되게 되었다. 국민연금 에서 장애연금을 수급하기 위해서는 원칙 1년 이상의 보험료납부가 필요했으나 피보험자가 된 후 바로 장애자가 되어도 국민연금의 장애기초연금을 수급할 수 있게 되었다[27]).

무엇보다 중요한 개혁은 국민연금의 피보험자가 되는 만 20세 이전의 장애자에 대해서도 만 20세부터 장애복지연금이 아닌 장애기초연금이 지급되게 된 점이다. 이 경우, 본인의 보 험료 부담은 전혀 없고 전액이 국고부담과 타인의 보험료부담으로 조달된다. 20세 이전의 장 애기초연금을 수급하기 위해서는 소득제한이 있지만 20세 이후의 장애에 대해서는 부양의무 자의 소득제한을 폐지했다.

급여수준 역시 장애복지연금의 2배정도로 크게 인상되었다. 만액 장애기초연금은 만액 기 초연금과 같은 50,000엔으로 1급 장애의 경우는 25%가 가산된다. 기여제 국민연금의 장애연 금이 59,775엔(1급), 장애복지연금이 38,400엔(1급)이었는데, 무기여방식인 장애복지연금과 비 교하면, 거의 2배 가까이 개선된 것이었다. 만 20세 이전의 장애자에게도 20세부터 장애기초 연금을 지급하는 것은 제도가입 이전의 사고를 연금급여의 대상으로 하는 것이기 때문에 전 통적인 사회보험원칙에서 벗어나긴 했으나 장애자에 대한 강한 사회연대를 제도화한 것이라

고 평가되고 있다(吉原, 1987:156)

(7) 기초연금 비용부담방식

기본적으로 기초연금의 비용부담은 다음과 같은 방법으로 이뤄지고 있다.(M은 각년도 기 초연금급여액)

m 국민연금의 기여금=M×(제1호 피보험자 중 기여금 산정대상자/기여금산정대상자총수) m 후생·공제연금의 기여금=M×(제2호, 제3호피보험자 중 기여금 산정대상자/기여금산정대 상자총수

기초연금의 비용부담방식은 〈그림 2〉와 같다. 즉, 국민연금의 기여금 산정대상자비율이 100%인 경우를 기준으로 보면, 이 비율이 면제자, 미가입자나 미납자의 증가로 인해 점차 낮 아짐에 따라 제1호, 제2호 피보험자가 기초연금 계정을 위해 지불해야 할 1인당 보험료가 높 아진다. 그에 반해, 국고부담은 각 년도 기초연금급여액의 1/2를 부담하는 것으로 고정되어 있어 기여금산정대상자비율이 낮아지더라도 국고부담액은 전혀 영향을 받지 않는다. 2004년 연금개정 이후 미가입자나 미납자의 증가로 본래 1인당 보험료를 올려야 하지만 이것을 적 립금에서 충당하고 있어 다른 피보험자로 전가되지는 않는다. 현재의 미가입자나 미납자는 장래에 기초연금을 수급할 수 없기 때문에 그 만큼 급여액도 발생하지 않아 연금재정에 대 한 영향은 극히 미비하다30). 따라서 미가입자나 미납자가 증가하더라도 국민연금의 보험료, 후생연금의 보험료는 예정되어 있는 보험료 인상보다 높아지지 않고 급여수준 역시 예정된 수준을 유지하게 된다.

30) 여기서 ‘극히 미비하다’라고 말한 것은 미가입자나 미납자로 인한 1인당 보험료 상승분을 적립금으로 충당하 고 있어 그만큼 적립금이 줄어들게 되어 적립금 운용을 통한 운용이율분 차액이 발생하나 이것 역시 적립금 에서 차지하는 비율이 극히 미비한 액수이기 때문이다.

(8) 국고부담과 보험료 면제제도 기초연금에 국고부담이 도입됨으로써 후생연금 등의 피용자 연금에 대한 국고부담은 폐지 되었다. 기초연금에 국고부담을 집중한 이유는 첫째, 기초연금이 노후의 생활보장의 기본적 부분에 해당하며, 이 부분에 관해서는 일반재원으로 부담할 필요성이 높다는 점, 둘째, 보수 비례 연금부분에 대해서도 국고부담하는 것은 연금액이 고액일수록 많은 국고부담을 받게 된다는 비판이 있었기 때문이며, 기초연금도입 이전, 제도마다 국고부담률이 제각각이어서 제도 간 격차의 관점에서 시정이 요구되었다는 점 등 때문에 국민 공통의 기초연금에만 국 고부담을 집중하게 되었다.

다음으로 국민연금제도의 면제제도가 계승되었다. 국민연금에 보험료면제제도가 도입된 이 유는 국고부담 때문이다. 국민연금이 지급하는 기초연금의 국고부담비율은 만액 기초연금액 의 1/2(2009년 3월 이전은 1/3)이다. 만일, 소득이 낮아 매월 보험료 납부가 어려운 사람이 보험료를 미납하게 되면, 국고부담분의 급여를 받을 권리마저 얻지 못하게 되어 애써 국고부 담을 도입한 이유가 퇴색된다는 이유 때문이다. 소득조사를 통해 일정소득 이하이면, 국민연 금보험료 납부가 면제되어 기초연금액의 1/2, 즉 국고부담을 수급할 권리가 보장된다. 이후 면제제도는 다단계면제제도로 발전했다.

국민연금의 면제제도에는 법정면제와 신청면제의 2종류가 있다. 법정면제는 장애기초연금 이나 생활부조(생활보호)를 수급하고 있는 경우는 신고에 의해 국민연금의 보험료가 전액 면 제된다. 신청면제는 경제적인 이유로 국민연금의 납부가 곤란한 경우, 본인의 신청에 의해 국민연금이 면제되는 제도다. <표 6>에서 보듯, 신청면제의 경우, 보험료면제제도의 면제율 이 4단계로 구분되어 있다. 면제기간에 곱하는 비율은 먼저 국고부담율과 본인부담률로 나누 고 본인부담률에 납부율을 곱해 합산한 것이 면제기간비율이 된다.

예를 들어, 30년간 보험료를 납부하고 10년간 미납했으나 이 10년 가운데 2년간 전액면제 를 받았다고 가정하면, (12개월×30년+12개월×2년×1/2)/480개월=31/40이 된다. 그 결과, 만액 연금액 788,892엔(2012년도 기준)×31/40/12=(월)50,949엔의 기초연금을 수급하게 된다.

이렇게 면제율의 적용을 다단계로 설계한 이유는 정액보험료방식의 국민연금제도를 비례 보험료·비례급여 방식으로 접근시키려는 의도에서다. 국민연금제도의 피보험자는 무업자부터 고소득자영업자까지 편차가 크기 때문에 정액기여·정액급여 방식은 소득파악의 현실적 문제 에도 불구하고 소득재분배 효과가 대단히 한정적일 수밖에 없다. 따라서 면제제도를 다단계 로 구분함으로써 정액보험료·정액급여의 한계를 일부 수정하려고 했다(権丈, 2004:80)

사실 연금제도가 ‘정액기여·정액급여’로 운영되고 있다는 것이 오히려 이상한 것이다. ‘정 액기여·정액급여’를 주장한 베버리지의 나라 영국이나 북유럽 국가조차도 그 폐해를 인식해 포기한 고전적 연금제도를 일본의 국민연금은 40년 이상 계속해 오고 있는 것이다. 그 이유 는 “현행의 국민연금제도는 소득파악의 문제로 정액보험료, 정액급여 방식을 채용하고 있다” 고 한다. 문제는 소득파악의 문제로 발목이 잡혀 ‘정액기여·정액급여’를 계속하지 않으면 안 되는 상황의 개선 없이는 고전적 연금제도를 계속해서 운영할 수밖에 없다는 판단이다. 다른 말로 조세개혁과 사회보장제도 개혁을 동시에 진행해야 함을 시사하고 있다.

<표 6> 기초연금의 면제제도

면제율

면제기간에 곱하는 비율 =납부율 × 본인부담율 + 국고부담율

(   )는 2009년 3월까지의 면제기간

면제율 적용 소득기준

전액면제(0납부)

1/2=0×1/2+1/2(1/3=0×2/3+1/3)

본인 1인 (57만엔)

부양가족이 있는 경우

(부양친족수+1)×35만엔+22만엔

3/4면제(1/4납부)

5/8=1/4×1/2+1/2(1/2=1/4×2/3+1/3)

본인 1인 (93만엔)

2인(부부)세대(142만엔)

4인세대(부부+2자녀)(230만엔)

1/2면제(1/2납부)

3/4=1/2×1/2+1/2(2/3=1/2×2/3+1/3)

본인 1인 (141만엔)

2인(부부)세대(195만엔)

4인세대(부부+2자녀)(282만엔)

1/4면제(3/4납부)

7/8=3/4×1/2+1/2(5/6=3/4×2/3+1/3)

본인 1인 (189만엔)

2인(부부)세대(247만엔)

4인세대(부부+2자녀)(335만엔)

① 소득조사(면제심사)

심사대상 소득은 ‘신청자 본인소득’ + ‘신청자의 배우자 소득’ + ‘세대주 소득’이 합산된다 (단, 실업의 경우, 신청자 본인소득은 산정하지 않는다[28])). ② 학생·청년납부유예제도와 퇴직·실업에 의한 특례면제

제1호피보험자인 학생(20세 이상의 학생)이 신청에 의해 전액면제에 해당하는 경우, 신청 서를 제출하면 면제가 인정되는 ‘학생납부특례제도’가 있다. 소득요건은 ‘118만엔 + 부양친족 수 × 38만엔 + 사회보험료 공제’로 산출하며 다른 면제제도와는 달리 본인의 소득요건만 만 족하면 된다. 단, 학생납부특례기간은 수급자격기간(원칙 25년)에는 산입되지만 연금액의 산 정에는 포함되지 않는다.

젊은이 납부유예제도는 2005년4월부터 2015년 6월까지 30세에 달하기 이전의 젊은이는 신 청에 의해 보험료 전액이 납부유예된다. 소득요건은 (부양친족수 + 1)×35만엔 + 22만엔이다. 학생납부특례제도와 같이 수급자격기간에는 산입되지만 연금액의 산정에는 포함되지 않는다.

또한, 회사를 그만둔 경우에는 본인의 소득을 고려하지 않고 전액면제를 받을 수 있다. 그 러나 세대주나 배우자에게 일정액 이상의 소득이 있는 경우는 면제를 받지 못하는 경우도 있다.

3) 기초연금의 효과

1985년 연금대개혁으로 국민공통의 기초연금제도가 도입된 후, 고령자의 빈곤예방에 어느 정도 효과적이었을까를 간단히 검토해 보자.

공적연금의 효과는 단기간에 걸쳐 나타나는 것이 아니라 10년, 20년 후에 비로소 그 효과 가 나타나기 시작한다. 특히, 1986년부터 적용되기 시작한 기초연금의 경우, 2000년대에 들어 서면서 그 효과가 극명하게 나타나기 시작했다(稲垣,2008:3). 국민생활기초조사에 의하면, 1980년까지는 65세 이상의 고령자 중 연금을 수급하고 있지 않은 고령자가 8.8%(남자 6.8%, 여자 10.2%)였지만 2007년에는 4.6%(남자 4.7%, 여자 4.8%)까지 낮아졌고 남녀 간의 차이도 거의 해소되었다. 국민연금 수급권자의 평균연금월액을 기준으로 보면, 1980년까지는 22,399 엔인 것이 2007년에는 48,057엔으로 2배 이상 상승하여 임금상승률과 물가상승률을 모두 고 려한다고 해도 연금액의 개선은 괄목한 만한 것이었다(稲垣, 2008:2).

이처럼 수급자수와 연금액이 향상되어 당초 기초연금의 목적이었던 무연금·저연금을 해소

하고 노후의 기본적인 생활보장을 달성하려는 목적이 얼마나 실현되었는지를 살펴보자.

그 전에 저연금의 수준을 설정해 보자. 현재(2012년 7월)의 환율을 대략적으로 적용하면,

한국의 최저생계비와 근사한 값으로 50만엔(연간 지급액)으로 설정해보자.

밑의 <표 7>은 연간 연금액이 50만엔을 밑도는 고령자의 추이를 성별·연령별로 나타낸 것 인데, 이를 보면, 남녀 모두 나이가 젊을수록 무연금·저연금의 비율이 낮아지고 있어 기초연 금도입의 효과가 나타나고 있다. 2000년에 85세 이상의 여자의 경우, 45.8%가 무연금·저연금 상태였지만 2006년에는 20%를 밑돌고 있다. 단, 65-69에서는 19.1%, 70-74에서는 19.2%로 세 대차가 거의 없어 무연금·저연금의 개선 상황이 일정 수준에서 정체상태에 있다고 보여진다

(稲垣, 2008:8).

<표 7> 기초연금액(연간)이 50만엔을 밑도는 고령자의 추이

 

 

남자

 

 

여자

 

2000

2003

2006

2000

2003

2006

총수

10.0%

9.3%

9.2%

29.4%

26.8%

23.8%

65-69

8.1%

7.2%

8.1%

21.1%

20.5%

19.1%

70-74

7.6%

8.1%

8.5%

27.4%

22.5%

19.2%

75-79

12.8%

9.6%

8.6%

35.3%

31.4%

22.6%

80-84

12.4%

14.5%

11.8%

35.8%

32.7%

33.9%

85+

25.1%

20.2%

15.8%

45.8%

41.1%

37.3%

주: 稲垣(2008:8).

사회보험을 통한 빈곤감소에 기초연금의 기여도는 높게 평가할 수 있으나 기여기간이 짧 거나 아예 기여하지 않은 고령자의 연금액은 낮을 수밖에 없는데 이것은 사회보험이기 때문 에 발생할 수밖에 없는 일종의 숙명의 결과로 해석해야 할 것이다.

또한 연금수급자 간의 소득격차도 현격하게 개선되었다. 2006년의 지니계수를 수급자 전체 로 보면, 남성이 0.317인데 반해 여성은 0.364로 2000년부터 2006년까지의 6년 동안에 성별· 연령별로 지니계수가 큰 폭으로 낮아져 기초연금으로 인한 무연금·저연금의 개선이 소득격 차의 축소로 일정 정도 기여했다고 평가할 수 있다.

다음으로 기초연금은 고령자의 기초적 생활을 보장하는데 어느 정도 중요한 역할을 담당 하고 있는지를 살펴보자. 실제로 고령자세대의 수입 중 70.8%가 공적연금이며 연금을 수급하 고 있는 고령자세대의 61.2%는 연금수입만으로 노후생활을 하고 있다(厚生労働省, 2009:3). 60세 이상의 단신무직세대의 가계수지를 조사한 일본 총무성의 가계조사에 의하면, 실제수입 총액 121,639엔 중 사회보장급여가 112,206엔으로 92.2%를 차지하고 있으며 소비지출 중 기 초적 생활보장에 해당하는 식료(23.0%), 교양오락(12.5%), 주거(8.7%), 광열·수도(8.8%), 교통. 통신(7.9%), 보건의료(5.5%)[29])순으로 조사되었다(総務省, 2012:38). 2011년 사적이전소득은 월 1,225엔밖에 되지 않는다[30]). 국민연금 만액(6만 6천엔)을 수급하고 있다면 위의 기초적 생활 보장에 해당하는 지출항목의 합(약6만 5천엔)을 전부 커버하는 것이 되어 명실상부하게 기초 연금으로서의 역할을 충실히 수행하고 있다고 평가할 수 있다.

4) 기초연금의 과제

위에서 살펴보았듯이 기초연금이 노후의 기본적 생활보장의 중추적 역할을 담당하고 있으 나 국민연금의 미납·미가입 문제, 후생연금 등에서 배제되는 파트타이머 노동자 문제 등이 불거지면서 기초연금의 의의가 의문시되고 있다. 그 중에서도 비용부담의 방법, 미납자 문제, 전액조세방식의 전환문제등 주로 3가지를 통해 기초연금의 문제를 검토해 보자.

(1) 비용부담의 방법

기초연금의 도입은 “급여 뿐 아니라 부담면에서도 국민 모두에게 동등한 대우를 보장함으 로서 제도간의 정합성과 공평성을 확보한다”는 목표를 세웠다. 현재 후생연금과 공제연금은 보수비례 보험료지만 국민연금은 정액보험료다. 기초연금을 도입할 때, 사회보장제도심의회 는 “후생연금보험의 피용자와 관련한 기초연금부분에 대해서는 소득비례기능이 인정되지만 자영업자 등의 기초연금에 대해서는 정액징수, 정액급여이며 국고부담 역시 일률적이기 때문 에 소득재분배기능이 결여되어 있다”고 지적했다. 따라서 정액보험료는 저소득자에게 불리하 고 고소득자에게 유리하기 때문에 국민의 공동연대를 강화하기 위해서는 능력에 비례한 소 득비례방식으로 전환해야 한다. 갈수록 납부율이 떨어지는 이유도 정액보험료로 인한 저소득 자의 과도한 보험료 부담 때문이란 지적도 있다. 이것이 현재 기초연금을 전액 조세방식으로 전환해야 한다는 주장으로 계승되어 있다.

(2) 미납자와 저연금·무연금자

국민연금보험료의 미납자가 늘고 있는 것은 사실이다(〈그림 4〉참조). 2010년도 납부율(납 부월수/납부대상월수 × 100)은 사상 처음으로 60%를 밑도는 59.3%에 그쳤다. 미납률이 40% 를 넘었다며 국민연금이 파탄났다고 비판하는 목소리도 높았다.

<그림 3> 국민연금의 납부율의 추이

<그림 4> 국민연금 보험료 미납 이유

<그림 4>에서 보는 것처럼 납부율이 떨어지는 이유는 ‘보험료가 높아 납부 곤란(64.2%’), ‘연금제도의 장래가 불안(14.3%’), ‘사회보험청을 신뢰할 수 없다(7.0%)’, ‘연금액이 너무 낮다 (3.9%)’, ‘보험료를 납부하더라고 최저가입기간(25년)에 부족하기 때문(5.3%)’, ‘기타(5.5%)’ 등 이다(厚生労働省年金局, 2010:26). 먼저, 언뜻 보기에 저소득자들은 국민연금보험료 부담이 무 거워 보험료를 미납하고 있는 것처럼 받아들여질 수 있다. 그러나 ‘보험료가 높아 납부 곤란’ 이라고 답한 응답자 비율을 세대 총소득구간별로 보면, 세대총소득이 1,000만원 이상이라도 ‘보험료가 높다’고 답한 응답자 비율이 38.9%나 된다. 즉, 보험료가 높아 미납하고 있다라기 보다는 연금제도에 대한 불신 등의 이유로 인해 정액보험료를 ‘비싸다고’ 느끼고 있다고 봐 야 할 것이다.

다음으로 ‘연금제도의 장래가 불안(14.3%)’, ‘사회보험청을 신뢰할 수 없다(7.0%)’ 등의 이유 로 보험료를 미납하고 있는 것은 정부의 설명책임이 부족한 것도 있지만 일부 신보수주의 경제학자들에 의한 공적연금에 대한 ‘몰이해’와 매스컴의 ‘오보’에 의한 막연한 불안감에 의 한 것이 크다. 盛山의 지적처럼, “미납율이 30%라며, 마치 수입부족이 30%가 되는 것처럼 호도하며 연금재정이 파탄날 것처럼 보도하는 기사도 많지만 이것은 착각에 지나지 않는다. 1986년부터 국민연금은 독립된 회계를 갖고 있는 것이 아닌 이른바 기초연금회계 중 하나의 창구(1호피보험자를 위해)에 지나지 않는다. 창구에서 35.9%의 미납이 있어도 기초연금회계 전체에서는 보면, 10.3%에 지나지 않는다”고 한다(盛山, 2007:151).

그러나 연금액이 낮은 저연금자 수는 적지 않다. 원래 연금급여액이 그 시점에서 현역시대 의 평균수입(보너스를 포함한 가처분소득)에서 차지하는 비율을 나타내는 지표. 회사원과 전 업주부의 표준적 모델세대를 설정하여 그 부부가 65세 시점에서 수급하는 연금액을 나타낸 다. 모델세대는 남편이 40년간 회사원이고 소득은 남성의 평균적인 임금(560만엔), 처는 20세 부터 60세까지 계속적으로 제3호피보험자가 대상. 모델세대의 소득대체율은 향후 50.2%까지 떨어지도록 설계되었다. 2011년 기초연금만액은 65,741엔으로 평균급여(316,642엔)의 20.8%며, 2011년 평균연금급여(316,642엔) 대비 실제 연금수급자의 평균기초연금수급액(53,000엔)은 약

16.7%정도다. 이것을

분포로 보면, 6만엔 구간이 889만명, 5만엔 미만이 830만명이며 주로 여성 단독 고령자세 대에 저연금자가 집중해 있다. 그렇다 해도 보험료를 납부하지 않아 연금을 받지 못하는 무 연금자는 기초노령연금 수급권자 2200만명 중 2%정도인 42만명에 지나지 않는다. 따라서 연 금제도가 ‘파탄났다’는 주장은 잘 못된 주장이다.

무연금자와 저연금자는 최종적으로 생활보호제도에 의존할 수밖에 없는데, 그 전에 연금제 도에서 방지책을 내와야 한다는 의견이 많다. 구체적으로는 ‘급여시점’과 ‘기여시점’으로 나누 어 보면, 급여시점의 대책으로서 저연금자에 대해서는 일정의 연금을 보장하기 위한 ‘저연금 고령자 가산’을 지급하고 기여시점에는 보험료를 납부할 단계에서 소득에 따라 보험료를 경 감해 주고 그 기간분은 만액의 기초노령연금을 지급하는 방식이 제안되어 있다. 그러나 근로 자와 자영업자 간의 소득파악 문제가 있기 때문에 상당한 정도의 소득파악을 위해서는 그 만큼의 행정코스트가 들게 되며, 완벽한 파악 역시 가능성이 낮다. 따라서 기여시 보험료를 경감하는 것보다는 급여시점에 연금액에 가산하는 방식이 현실적이란 의견이 있다.

그러나 저연금자에게 급여시점에 연금액에 가산하는 것은 사전에 보험료를 기여하지 않아 빈곤에 빠진 사람을 조세로 구제하는 것으로 성실하게 보험료를 납부한 사람은 아무런 혜택 을 받지 못하게 된다. 이럴 경우, 사전기여방식의 국민연금에 보험료를 납부하려는 인센티브 가 없어져 현재보다 저연금자·무연금자가 증가할 위험마저 있어 급여시점에 가산하는 것 보 다는 보험료 납부 인센티브를 강화하는 방안이 전체적인 제도의 정합성을 높이는 방법이라 는 지적이 많다.

(3) 전액 조세부담 방식으로의 전환

국민 개보험을 실현하기 위해서는 기초연금의 부담을 전액 조세방식으로 전환해야 한다는 주장은 기초연금이 도입되기 이전부터 제기되어 왔다. 미납·미가입 문제나 정액보험료의 문 제점 등을 개선하기 위해서는 소비세 등의 목적간접세를 도입하는 것이 정액보험료보다는 저소득자에게 덜 불리하다는 주장이다.

그러나 조세방식의 기초연금은 생활보호와 어떻게 다르며 생활보호와는 달리 별도로 기초 연금을 공적제도로 도입할 필요성은 무엇인지 등의 조세방식의 기초연금의 주장은 궁극적으 로는 생활보호와는 별도로 존재하는 기초연금의 의의를 부정하는 것에 다름 아닌가라는 인 상을 지울 수 없다.

고령자만을 특화시켜 고령자 소득보장제도를 조세방식으로 운영하는 나라들은 공적부조에 서 고령자의 생계급여를 분리·독립시켰다. 다시 말해 전액조세방식의 기초연금을 통해 노령 의 기초적 생활을 보장하려면 고령자에 대해서는 별도로 생활보호제도를 적용할 필요성이 없어지게 된다. 고령자에 특화한 소득보장제도를 조세방식으로 설계할 경우, 국민기초생활보 장제도의 생계급여는 고령자에게는 적용되지 않게 되는 것이다.

4. 한국 기초연금도입 논의에 대한 시사점

1)  정액보험료방식과 면제제도 도입

먼저 기초연금을 도입할 경우 정액보험료·정액연금방식이 적합할 것이다. 이유는 현재 대 형마트와 기업형 수퍼마켓의 무분별한 확대를 막고 영세상인, 골목상권을 보호하려는 정책적 배려가 대세이므로 이를 뒤집으면 소득파악이 어려운 영세상인을 축소하지 않겠다는 의지의 표현으로도 해석될 수 있다34). 따라서 소득에 비례한 보험료를 부과한다는 것이 제도운영상 어[31]려우므로 이들의 소득파악이 어려운 현실여건을 고려한 정합성 있는 정책을 마련하려면, 당분간 정액보험료방식 이외의 방법은 없다고 생각한다.

물론 정액보험료방식은 보험료 납입 시에는 저소득자에게 불리한 구조이지만 기초연금액 의 수준을 높게 설정하고 피용자 연금제도로부터 기초연금 기여금을 조달하면 완전소득비례 제보다는 저소득자에게 상대적으로 유리한 소득재분배가 가능하다.

다음으로 방대한 규모의 납부예외자 문제를 해소하기 위해 다단계 면제제도 및 국고부담 을 도입하는 것이다. 원래 납부유예자는 사업 중단, 실직, 또는 휴직 중이거나 그밖에 보험료 를 납부할 수 없는 상황에 처해 있을 경우 신청에 의해 보험료의 납부를 유예받는 제도다(국 민연금법 제91조). 그러나 현재 납부예외자 신청 시 과세기록이 없으면 최대 3년간 납부예외 자로 인정받을 수 있다[32]). 과세기록이 없는 이유는 국제적으로 높은 수준인 과세최저한(면세 점)이 높은 이유에서도 발생할 수 있다. 따라서 소득공제를 줄여야 하지만, 소득공제를 줄이 면 근로자들의 반발이 클 것으로 예상되며 또한 자영업자의 필요경비 산정과의 형평성 시비 도 문제다. 따라서 납부예외자 문제는 국민연금의 제도상의 개혁으로 해결해야 할 문제라기 보다는 조세 및 사회보장의 동시개혁을 통해 접근해야 할 문제다.

2)  국민연금제도의 강화

기초연금을 도입하더라도 그 사이에 국민연금 수급자를 최대화할 수 있도록 노력해야 한 다. 지급 최소가입기간이 10년으로 되어 있다. 이것이 외국보다 길다거나 짧다는 의견들이 있으나 외국은 우리처럼 모든 국민에 대해서 강제가입제도로 운영되고 있지 않다. 10년 가입 이면 40년 가입의 1/4밖에 되지 않아 단순 계산으로 평균소득대체율 역시 10%밖에 되지 않 게 된다. 만일 별다른 소득원이 없을 경우, 65세부터 기초노령연금의 수급자로 편입될 가능 성이 여전히 높다고 할 수밖에 없다. 따라서 가능하면 최소가입기간을 현재의 10년에서 단계 적으로 연장하는 것이 선결과제라고 생각한다. 이와 동시에 보험료 납부의욕을 고취시켜 연 금수급액을 높일 수 있도록 보험료 면제제도의 도입을 병행하는 것이 효과적일 것이다[33]). 일본 기초연금이 사회보험방식이기 때문에 사회보험으로서의 연금제도는 빈곤을 예방하는 방빈기능에 특화된 제도로 구빈기능이 없다. 만일, 연금에 구빈기능을 요구한다면, 어려운 상 황에서도 보험료를 성실하게 납부하는 것이 패널티로 변질될 수 있기 때문이다. 따라서 당면 한 빈곤문제에 대해서는 생활보호제도가 대응하도록 체계화되어 있다. 물론 당면한 빈곤문 제. 특히 65세 이상의 노인들이 직면한 빈곤문제에 대해서 기여가 원칙인 국민연금이 아닌 무기여제도인 기초노령연금에서 대응할 수 있다. 그러나 무기여 연금이기 때문에 자산조사가 필요하며 연금액의 인상이 어렵게 되고 항상 급여삭감이나 대상자 축소 압력에 시달리게 된 다는 점을 기억해야 한다.

3)  1인 1연금 구축

최근 국민연금에 전업주부를 중심으로 한 임의가입자가 급증하고 있다는 보도가 연이어 나왔다. 임의가입자는 사업장 또는 지역가입대상에서 제외되는 요건을 충족한 자로서 대표적 으로 무소득배우자, 27세 미만 무소득자, 기초수급자 등으로 구성된다. 2008년 개혁으로 인해 평균근로자의 40년 가입기준의 소득대체율은 장기적으로 30%대의 수준으로 낮아질 전망이 며, 맞벌이 부부보다 홀벌이 부부 세대의 경우 국민연금의 적정성이 더욱 심각해 질 것으로

예상되고 있다(보건복지부, 2011:165)

따라서 ‘1인 1연금’ 구축의 필요성이 더욱 강조되고 있다. 현재 ‘1인 1연금’을 실현하기 위 해서 국민연금의 임의가입제도에 대한 홍보노력의 강화와 함께, 가입율 제고를 위한 경제적 인 인센티브의 제공 방안을 강구할 필요가 있다며, 구체적으로 임의가입세대에 대한 세제지 원방안으로 소득공제의 확대적용을 주장하고 있다(보건복지부, 2011:166-168).

그러나 미혼자가 급증하고 있고 이혼율이 매우 높은 현실에서 임의가입세대에 대한 소득 공제 확대적용은 소극적 정책대응에 지나지 않는다. 만일, 임의가입자가 이러한 추세로 증가 하게 되면, 임의가입을 강제가입으로 전환하는 것도 고려해 볼 만한다. 이럴 경우, 강제가입 으로 전환 후, 이것을 기초연금으로 흡수하여 일원화하게 되면, 여성의 연금권을 확립할 수 있어 노후의 빈곤문제가 특히 여성에게 집중하는 문제를 상당히 완화할 수 있다.

4) 국고부담 도입에 따른 적용문제

현행의 국민연금제도에 국고부담을 도입하고 면제제도를 확대적용하게 되면, 기초연금의 국고부담 비율을 어떻게 설정할 것인가의 문제가 발생한다. 일본처럼 과거 3분의 1로 시작하 여 2분의 1까지 인상하고 이후 전액 국고부담으로 이행하는 다단계방식을 고려할 수도 있다.

국고부담이 도입되면, 이행조치 실시 후의 기간에 한해서만 국고부담을 인정할 것인지, 아

니면 실시 전의 기간분도 포함할 것인지의 2가지 선택지를 생각할 수 있다.

먼저, 실시 전의 가입기간 분은 전액보험료에 의존하고 있어 이것이 전액 적립되어 있지 않기 때문에 국고부담이 도입된 이후에도 계속적으로 보험료를 징수하는 것이 바람직하다. 이것이 즉각 전액 조세방식으로 이행하기 어려운 이유이기도 하다. 단, 실시 전에 보험료가 미납·체납되었거나 장기간 납부예외자로 남아 있던 사람들의 연금액은 충분한 수준이 아니 기 때문에 무연금자를 방지할 수는 있어도 저연금자의 축소는 정책적으로 기대 이하일 가능 성도 배제할 수 없다.

다음으로 이행실시 전의 기간분에도 국고부담을 적용하지만 전액이 아니기 때문에 성실납 부자와 불성실납부자 간의 연금액의 차이(사회구성원으로서의 공적연금에 참가한 이력의 결 과)는 남겨두어야 할 것이다.

기초연금에 대한 국고부담이 1/3이든 1/2든 도입되면 장애유무나 소득과 관계없이 일률적 으로 적용할지 차등지원할지의 문제가 발생할 수 있다. 이럴 경우, 단기적으로는 국민연금의 정액부분 수준으로 인상하고 이후 장애자를 위한 기초장애연금을 폐지한 후 기초연금으로 흡 수하고 장애가산 등을 통해 장애정도에 따라 차등지원하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

5) 전액 조세방식으로의 이행 문제

기초노령연금제도를 현행 A값의 5%에서 10%로 인상하고 대상자도 현행 70%에서 80%로 확대하는 것이 제안되어 있다. 장기적으로는 65세 이상 고령자 전체를 대상으로 보편적인 조 세방식의 기초연금으로 전환해야 한다는 의견이 많다. A값을 10%로 인상하는 수준의 문제 도 중요하지만 국민연금의 최저기준소득월액(24만원)을 물가인상분을 감안하고 10년, 20년, 30년, 40년 동안에 납부했을 때 받을 수 있는 연금액과 기초노령연금액을 비교하는 것이 중 요하다.

만일, 기초연금액이 최저보험료납입으로 받을 수 있는 연금액과 같거나 높다면, 기초노령 연금은 저연금자에게는 연금가산의 의미가 될 것이다. 최저연금보험료를 납입하는 것이 나중 에 기초노령연금을 더 많이 수급할 수 있다면, 자신의 가처분소득을 늘리기 위해 실제소득을 줄여서 신고한 후 조세로 연금을 보전하는 것이 되어, 과연 국민연금의 보험료납부 인센티브 가 유지 가능한가의 문제가 발생할 수 있다.

또한 기초노령연금을 기초연금으로 전환하게 되면, 반드시 기초연금의 보장수준에 대한 논 의가 있을 것이다. 이럴 경우, 노후의 ‘기초적 생활보장’을 위해서는 연금액을 적정화해야 한 다며 그 액수를 올리자는 요구가 있을 것이다. 그러면 국민연금에서 낮은 연금을 받는 저연 금자의 연금의 수준문제가 붉어질 것이므로 사전의 기여노력이 사후에 최대한 평가받을 수 있는 방식으로 제도개선을 도모하는 것이 급선무일 것이다.

5. 결론

실업자(무업자)나 저소득자를 포함한 사회보험제도를 강제 적용하는 것에는 상당한 무리가 뒤따른다. 실제로 무업자(실업자)의 적용에 대해서 보면, 미국은 적용제외, 영국과 독일 역시 적용제외(단, 임의가입은 가능)다. 이에 반해 국민연금법은 적용을 제외하는 것이 아닌 연금 보험료 납부 의무를 면제하여 납부 부담을 덜어주는 것으로 가입자격을 상실하는 것은 아니 다. 이것은 무업자도 강제가입대상으로 포함하고 있는 것이기 때문에 보험료면제제도를 운영 하고 있다고도 볼 수 있다. 단 면제기간 중 일정 요건을 만족하면 보험사고 발생시 연금을 수급할 수 있지만 노령연금액에는 반영되지 않고 있다.

따라서 국민연금제도가 노후의 실질적 소득보장의 중심적 지위를 점할 수 있도록 최소가 입기간을 지금의 10년에서 단계적으로 늘려 연금액을 늘릴 필요가 있다. 최소가입기간 이상 의 보험료 납부자를 늘리기 위해서는 면제자(납부유예자)에게 다단계 면제제도 도입과 국고 부담을 병행하여 연금액에 반영될 수 있는 제도 개선이 필요하다. 이를 통해 보헙료 납부기 간을 늘릴 수 있도록 인센티브를 제공하고 노후의 저연금자를 줄이고 무연금자를 사전에 방 지해야 한다. 특히, 퇴직베이비부머의 노후빈곤문제에 대한 사전조치의 강화를 위해서도 보 험료 면제제도의 도입은 시급한 과제다. 이를 통해 노후의 저연금자, 무연금자를 최소화하여 사전에 빈곤을 예방하고 사후에 빈곤을 줄이는 정책적 노력이 절실히 요구된다. 기초노령연 금이든 기초연금이든 사후적 빈곤정책에 대한 부하를 최대한 경감하는 사전예방조치의 강화 할 때만이 차상위 계층을 포함한 국민기초생활보장제도를 개별급여방식으로 전환하는 것이 쉬워질 것이다.

셋째, 높은 이혼율로 인해 한부모 가정이 늘고 있고 황혼이혼 역시 증가추세다. 이러한 시 대적 상황을 충분히 고려하여 여성에게도 연금권을 부여할 수 있도록 기초연금제도를 도입 하여 노후의 여성빈곤문제를 사전에 예방할 필요가 있다.

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Ⅳ. 캐나다의 조세방식 기초연금

제갈현숙 (사회공공연구소)

1. 서론

1) 문제제기 및 연구목적

2008년도 OECD 조사에 따르면 캐나다의 공적연금 소득대체율은 OECD 평균인 42.1%에 못 미치는 38.9%수준이다. 그러나 노인빈곤율은 OECD 평균인 13.5%에 훨씬 못 미치는 5.9% 수준으로 노인빈곤은 상대적으로 심각하지 않다(OECD, 2008). 2009년도 「Pensions at a Glance」에서도 캐나다는 노인빈곤율은 낮게 조사됐고, 노인소득의 수준은 상대적으로 높게 나타났다.[34]) 또한 노인빈곤율은 전체 인구의 빈곤율보다 낮다. 이러한 수치는 한국의 노인빈 곤상황과 비교할 때 매우 유의미한 수준이다. 같은 OECD조사에서 한국의 빈곤율은 45.3%로 매우 심각한 수준이다.[35]) 이것은 노인빈곤이라는 사회문제에 대해 더욱 적극적인 공적노후소 득보장제도의 강화의 필요성을 부각시킨다.[36]) 공적노후소득보장제도의 강화라는 측면에서 캐 나다의 기초연금이 한국사회에 시사하는 점은 상당하다.

캐나다의 노인빈곤율이 상대적으로 낮은 이유는 어디에 있을까? 캐나다와 같은 특성의 국 가군(낮은 노인빈곤율과 노인소득이 상대적으로 높은 나라군, 각주 1을 참고하라)으로 속한 다른 국가들에 비해 공적연금 등을 통한 공적 이전의 비율이 가장 낮게 나타났다. 그런데 캐 나다의 노인빈곤율이 국제비교에서 낮은 이유는 바로 일반조세로 지원되는 기초연금

OAS(Old Age Security, 이하 OAS)[37])의 존재로부터 기인된다. 즉 소득보장체계 1층의 비기 여․보편주의 방식에 입각한 기초연금으로 노인빈곤이 완화되는 제도적 효과가 나타나는 것 이다.

캐나다의 노후소득보장체계는 일반적으로 3층으로 분류한다. 1층에는 비기여․보편성에 입 각한 기초연금 OAS 및 소득보충급여 GIS(Guaranteed Income Supplement, 이하 GIS)로, 2층 에는 기여․소득비례 연금인 캐나다연금제도 CPP(Canada        Pension Plan)과 퀘벡연금제도

QPP(Quebec Pension Plan)로, 3층에는 사적연금으로 등록연금제도 RPPs(Registered Pension Plans)과 등록연금저축 RRSPs(Registered Retired Savings Plans)으로 이루어진다. 공적노후소 득보장 체계인 1층과 2층을 통해 평균 40%수준의 소득대체율 목표를 정부는 세웠다. 이중 1 층을 통해 15% 수준의 소득대체율을 실현시켜왔다. 일반조세를 기반에 둔 보편연금은 다양 한 개혁의 위기를 맞았지만 제도의 골간이 되는 기본 구조는 유지되고 있다. 그 결과 캐나다 노인빈곤율은 5.9%수준으로 유지되고 있다.

세계적인 국가재정위기의 상황에서 보편주의에 입각한 비기여 소득보장제도는 경제위기와 더불어 제도의 위기에 직면했지만, 노령층의 빈곤완화에 분명한 효과를 보인다는 점에서 제 도의 축소는 용이하지 않다. 이러한 경험과 역사를 증명한 대표적인 제도가 캐나다의 기초연 금이다. 이에 본 연구는 캐나다 기초연금인 OAS 및 기초연금의 보충적 연금 성격을 띤 소득 보충급여 GIS의 역사, 제도분석, 유의미성을 우선 연구한다. 이것을 바탕으로 한국의 노후빈 곤 완화 및 노후소득보장체계의 공적 책임 강화를 위한 정책적 시사점을 제시하는 것이 연 구의 핵심 목적이다.

2) 연구의 대상 및 방법

연구의 목적을 달성하기 위해서 세 가지 연구대상을 설정한다. 첫째, 기초연금의 제도 발 전 경과를 통해 보편성 확보 및 유지를 가능했던 정치 및 사회 환경요소를 분석한다. 기초연 금과 소득보충급여의 역사적 발전경로 분석은 한국 기초노령연금의 제도적 발전을 위해 필 요한 정치 및 사회적 환경을 재고하는데 필요한 요소를 제공한다.

둘째, 기초연금의 제도 내적 분석으로 수급대상자, 급여수준 및 기타 제도 관련 요소를 분 석해서 보편주의 기초연금의 특징을 분석한다. 이 분석을 토대로 45.3%에 달하는 한국의 노 인빈곤율을 완화할 수 있는 방안으로서 기초연금 제도 설계에서 고려되어야 할 요건을 검토 한다.

셋째, 기초연금의 효과에도 불구하고 제기되는 문제점을 분석해서 제도의 지속가능성뿐만 아니라 노후소득보장의 적절성 재고 및 급여수준의 제고를 위해 고려되어야 할 조건을 분석 한다. 이상 세 가지 주요 연구대상을 분석한 후 결론에서는 한국의 기초연금설계의 필요성과 고려요건을 제시한다.

이 연구를 위해서 OECD 및 Service Canada의 통계 자료 등이 기초자료로 분석되었다. 또 한 조영훈의 『캐나다 복지국가 연구』(2011), 한국사회보험연구소의 “공적노후소득보장 관 리체계 개편방안(2010)”, 국민연금연구원의 “외국의 공공부조방식 노후소득보장제도(2007)”,

Battle 외 “Public Pension in a Development Context: The Case of Canada(2007)” 그리고 김상균 외 “캐나다 정부의 연금개혁 전략에 대한 일 고찰(2006)” 등이 주요 선행연구로 검토 되었다. 문헌연구를 바탕으로 제도분석 및 연구대상에 대한 고찰이 수행됐다.

2. 국가의 특징 및 복지의 성격

1) 캐나다 국가의 일반 특징

캐나다의 인구는 2012년 1월 기준으로 약 3,467만 명으로 기록되면서 2000년대 이후 꾸준 히 증가세를 보이고 있다.[38]) 2010년 기준 국내총생산(GDP)은 1조 3,268억 $[39]), 1인당 GDP는 38,932$ 이다. 캐나다의 면적이 전 세계 2위라는 점을 고려한다면 전체 인구와 총생산량의 수준으로 1인당 국민의 복지수준이 가늠될 수 있다. 이러한 캐나다 국가복지의 성격을 파악 하기 위해서는 먼저 캐나다 정치 및 행정부 구조에 대한 간략한 이해가 선행되어야 한다.

캐나다는 의회민주주의 연방제로 연방, 10개 주(Province) 및 3개 준주(Territories), 시(지방 또는 지역)의 3단계의 정부형태를 취한다. 국가수반은 엘리자베스 2세 여왕이지만, 연방총독 이 그 권한을 대신 행사한다. 행정권은 수상 이하 각 부처에 귀속되어있고, 보수당

(Conservative Party) 당수 출신의 스티븐 하퍼(Stephen Harper)가 수상이다. 입법권은 의회 에게 있으며, 의회는 임명직 의원으로 구성된 상원과 보통선거를 통해 선출된 의원으로 구성 된 하원의 양원체제이다. 하원에서 다수 석을 차지하는 당이 정부를 구성한다. 연방정부는 외교정책, 국제무역, 국방, 어업, 교통, 통신, 조세, 통화제도 및 은행, 형법, 이민, 인권 등의 국가적 사안을 담당하고, 주 정부는 시민권, 자연자원, 주 정부 조세, 교육, 문화, 지방자치정 부 등에서 관할권을 갖는다. 각 주․준주 정부는 보통선거를 통해 선출된 고유의 입법 의회 를 둔다.

캐나다에 거주하는 모든 사람들의 기본적 권리를 천명한 헌법의 권리자유헌장(Charter of Rights and Freedoms)으로 표현과 종교의 자유, 민주적 권리, 이동의 자유, 언어의 권리 등 에 대한 보장과 성별, 인종, 인종적 태생, 신체·정신적 장애 등으로 인한 차별로부터 시민들 은 보호된다. 법률은 연방법, 10개 주 중 9개 주의 주 법률, 준주 법률의 기초가 되는 영국 관습법과 퀘벡 주에 적용되는 민법전의 두 체계로 구성되는 특징을 보인다.

주․준주 정부는 연방정부 조직과 유사하게 구성되어 사회보장 및 의료와 관련된 직접적 인 사안을 관장한다. 최근 연방정부는 일부 프로그램 및 서비스에 대해 보다 많은 관할권을 지방으로 이관하기 시작했다. 이와 더불어 2023년부터 기초연금(OAS)의 수혜연령을 현행 65 세에서 67세로 상향조정하겠다는 목표아래 하기로 향후 3년간 부처 통폐합 등을 통해 총 19,200명의 공무원을 감원해 나갈 예정으로 총100억불 절감추진을 목표로 하고 있다.

2) 캐나다 복지의 성격

에스핑 안데르센(Esping-Andersen, 1990)의 분류에 따르면 캐나다는 낮은 사회보장지출수 준과 공공부조프로그램의 특성으로 자유주의 복지국가로 분류된다. 그러나 자유주의 복지국 가의 전형인 미국과는 달리 기초연금, 가족수당, 의료보장 등과 같은 보편주의 사회적 급여 가 발달되었다.

스트러더스(Struthers, 1996)와 올센(Olsen, 1998)의 경우 캐나다는 보편주의프로그램이 점 진적으로 확대됐다는 측면에서 사민주의 유형의 요소 역시 존재한다고 평가하기도 한다. 미 국과 캐나다의 가치에 대해 문화주의로 분석한 립셋(Lipsrt, 1990)에 따르면 캐나다는 미국과 달리 경쟁을 통한 개인적인 성취보다는 집단의 복리를 중시하는 가치가 지배적이고, 그러한 목적을 위해 국가가 개입하는 것을 허용하는 사회적 분위기가 강했다. 더불어 지배엘리트가 사회질서 유지를 위해 사회정책에 관심을 가졌다. 이에 캐나다의 보수정당은 엄격한 시장자 유주의를 회피하고 사회적 가부장주의에 기초한 사회통합적 가치에 관심을 가져왔다. 2000년 대 이후 자유당을 견제한 보수당의 진보정당과의 연대로 이러한 전통에 입각했다고 볼 수 있다.

또한 캐나다의 복지프로그램이 주로 자유당 집권 시기에 도입됐다는 특성도 눈여겨볼 만 하다. 1920년대 복지국가 형성기 시기 자유당이 줄곧 집권하면서 복지제도를 도입했고, 1940 년부터 1970년 대 말까지 6년을 제외하고 내각을 담당했다. 이러한 정치적 역사로 캐나다 복 지국가의 특징이 잔여적이거나 자유주의로 규정되기도 하지만 공공부조제도 이외의 의료, 수 당, 기초연금과 같은 보편주의 복지제도가 발달됐다는 측면에서 다른 나라의 자유주의 유형 과는 차이가 있다.

조영훈(2011)에 따르면 캐나다 복지국가 발전은 크게 4단계로 구분된다. 1단계는 17세기 초반에서 캐나다 자치국가 탄생 직전까지 식민지시대로 복지국가 탄생이전 시기이다. 2단계 는 1876년-1940년에 걸친 산업화와 도시화시기로 복지국가 형성기로 기본적인 형태의 사회보 장제도가 도입됐으며, 3단계는 이차대전 직후부터 1970년대 중반까지 일반적인 서구 복지국 가 황금기시기로 사회보장프로그램의 도입 및 확대가 진행되었다. 마지막 4단계는 1970년대 중반 이후부터로 서구 복지국가와 마찬가지로 경제위기와 지구화 등의 요소로 복지국가의 재구성기에 해당한다. 대표적인 사회보장제도로는 다층구조의 연금제도, 고용보험 및 산재보 험, 사회부조(Social Assistance), 아동급여(Child Benefits), 그리고 의료보장제도[40])이다.

3. 기초연금(OAS)의 역사

캐나다 2단계 복지국가 시기인 복지국가 형성기에 기초연금(OAS)의 기초가 마련된다. 1924년 의회는 노령연금제도에 대한 특별위원회를 설치하여 70세 이상 40%의 노인에게 연금 급여 지급을 위한 방안을 모색했다. 그 결과 1927년 노령연금법(Old Age Pension Act)이 제 정되면서 70세 이상 사람 중 자산조사와 거주요건[41])에 충족된 대상자에게 연금급여가 실시 됐다. 당시 급여의 최대 액수는 월 20$였고, 대상자의 선별기준 및 지급기준은 연방정부가 결정했고, 실제 행적 업무는 주정부가 수행했으며 재정은 주정부 지출행의 절반 이상부터 75%까지 연방에서 교부금으로 지급했다. 그러나 수급자 증가에 대한 우려로 주정부는 자격 조건을 까다롭게 했으며, 이후 경제공황으로 제도의 발전은 경직적이었다.

1943년 마쉬(L.                            Marsh)에 의해 작성된 “사회보장보고서(Report                                 on                                                                                  Social                                                                               Security      for

Canada)”에서 포괄적이고 보편적인 욕구를 충족할 수 있는 사회프로그램에 대한 필요성과 최저수준(social minimum)의 기초 정액연금 도입의 필요성 제시됐다. 이후 자유당 집권시기 인 1951년 노령보장법(Old Age Security Act)이 제정되면서 이전의 노령연금법을 대체하게 되었다. 연방정부 일반조세를 재원으로 20년 이상 거주한 70세 이상 모든 시민에게 매달 정 액급여(월 최대 40$)가 지급되기 시작했다. 이것은 거주조건만 충족되면 모든 시민에게 적용 하는 보편연금 제도의 출발이었다. 건강복지부(Department of National Health and Welfare) 에서 관리운영을 담당했고, 개인소득세와 법인세 인상과 판매세의 일부에 목적세를 부과해서 재원이 조달되었다. 1951년 70세 이상 노인인구의 약 47%(31만 명)가 노령연금법에 해당되는 수급자였는데, 노령보장법의 도입으로 수급자의 수가 64만 3천명으로 두 배 이상 증가했다.

1935년 미국의 사회보험도입에 영향을 받아 보수당과 기업은 기여방식의 연금을 선호했지 만, 유지관리가 매우 복잡하고 비용이 드는 문제와 광범위하게 존재했던 민영연금의 성장을 저해할 가능성 때문에 배제되었다. 반면 보편연금은 부가연금체계의 강화로 연금기금 적립의 필요성이 없으므로 민간투자를 위협하지 않는다는 이유로 매력적이었다(조영훈, 2010: 123). 이런 점에서 보면 보편연금 도입의 목적이 오히려 시장친화적인 요소가 더 반영됐다고 평가 할 수도 있다.

노령연금의 실시이후에도 1950년대 캐나다 노인의 소득은 산업평균임금의 50%에 미치지 못했던 반면, 전후 경기호황의 국면으로 접어들면서 경제적 여건은 호전되었다. 경기호전 국 면에서 노인빈곤 해소에 대한 염원이 강해지면서 새로운 연금제도45)에 대한 사회적 욕구가 강해졌다. 그러나 앞에서 언급한 이유 등으로 자유당정부는 당장 새로운 제도를 도입하기 보 다는 급여수준의 인상만을 고려했고, 1957년 선거에서 승리한 보수당은 55$로 대폭 급여를 인상했다(국민연금연구원, 2007).

1967년 노령보장법의 수정을 통해 자산조사에 입각한 보충연금의 성격을 띤 소득보충급여

GIS(Guaranteed Income Supplement)가 도입됐다. 이 제도는 기초연금이외의 소득이 부재한 사람들에게 소득을 보충하기 위한 성격으로 기초연금 최대 급여수준의 40% 수준으로 약 50 만 명에게 지급되었다.46) 자산조사를 전제로 한다는 측면에서 선별적 성격을 띠지만, 보편적 인 기초연금과 연동된 점에서는 공공부조로 보기 어렵다.

이 밖에 기초연금 제도발전과 관련된 주요한 변화는 다음과 같다. 1969년부터 수급연령이 70세에서 65세로 하향 조정되면서 수급대상자가 확대 되었다. 1972년 물가지수연동방식(cost of living indexation)을 적용하기 시작하여 소비자물가지수에 의한 생계비조정의 변화를 반 영하기 시작했다.

1984년 보수당은 재정적자 감소를 위해 물가지수 완전연동 방식을 소비자 물가지수의 일 정 기준을 초과할 경우, 초과분만 급여에 반영하는 부분적 연동(partial indexing) 방식으로 전환을 시도했다. 그러나 회색파워(grey power), 즉 노령층의 반대와 저소득 노인들에 대한 불이익에 대한 사회적인 합의가 실패하면서 기존의 물가지수 완전연동 방식이 고수되었다.

그러나 재정적자에 대한 꾸준한 공격으로 1989년 보수당 정부는 고소득 노령층에 대한 기 초연금의 급여반납 일환으로 ‘급여환수(Clawback)’ 제도를 도입하기에 이른다.47) 도입당시 연간 50,000$이상 소득자의 경우 1$ 당 15센트를 환수했고 순소득이 72,521C$를 초과하는 소 득자는 기초연금 대상자에서 제외됐다. 급여환수에 해당하는 수급자는 제도 도입해인 1989년 기초연금 수급자의 4%였고, 2000년에 이르기까지 5%로 점진적으로 증가했다. 1996년 7월부 터는 전년도 급여반납대상자에게 반납 해당 급여분을 지급하지 않기 시작했다. 급여환수제도 의 도입으로 보편연금인 기초연금이 준보편적 프로그램으로 전환됐다는 평가를 받기도 했다.

<표 8> 기초연금(OAS) 관련 주요 제도 변화

46)  1970년대 캐나다 남성의 기대수명은 69세, 여성은 76세였고, 최근 남성은 79세, 여성은 83세로 수명이 연장되 었다.

47)  http://www.servicecanada.gc.ca/eng/isp/oas/oastoc.shtml

4. 기초연금(OAS)의 제도적 이해

퀘이세르(Queisser, M., 2007) 등은 노후소득보장체계를 2층으로 분류했다. 1층은 기초연금, 사회부조, 선별적 연금[42]) 등으로, 2층은 공적연금 혹은 사적연금에 따라, 그리고 확정급여형 (DB)과 확정기여형(DC)로 재분류된다. 기초연금은 보편적으로 지급되는 정액연금의 성격으 로 OECD국가 중 10개국 정도가 실시 중이다.

이 분류에 따르면 캐나다의 노후소득보장체계는 1층에 비기여․보편성에 입각한 기초연금 (OAS)과 선별적 연금의 성격을 띤 소득보충급여(GIS)으로 이루어졌다. 이 밖에 수당

(allowance), 유족수당(allowance for the survivor) 등을 모두 포함할 때 1층의 소득대체율은 평균 약 15%수준이다[43]). 2층에는 소득비례 기여형의 캐나다연금(CPP: Canada Pension

Plan), 퀘벡연금 QPP(Quebec Pension Plan), 사적연금인 등록연금 RPPs(Registered Pension Plans)과 등록연금저축 RRSPs(Registered Retired Savings Plans)으로 구성되며, 평균 25%의 소득대체율을 보인다.

<그림 5> 캐나다 공적연금제도 모형

주: 1) 2011년 1월 기준으로, 각 제도의 최대급여액(C$)을 기준으로 작성.

2) 가로축의 금액은 각 제도의 적용기준금액, 세로축의 금액은 각 제도의 최대급여액.

자료: 정해식, 2010: 195

캐나다의 노후소득보장체계는 평균 총 40%수준의 소득대체율을 목표로 하고, 이중 15%를 조세로 운영되는 기초연금에서 담당하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 1층 노후소득보장 제도의 가장 중추적 역할을 하는 기초연금(OAS) 제도의 일반원리를 차례대로 알아보자.

1) 수급조건

1989년에 도입된 급여환수(Clawback) 제도로 인해 1996년부터 전년도 소득에 따라 급여를 전액 혹은 일부 미지급하게 되어 준보편적 수당으로 전환되었다. 전액 미지급의 경우 급여신 청서에 해당 항목이 기재됨으로써 원천적으로 수급권이 주어지지 않기 때문에 완전보편성의 원리에서는 다소 벗어나게 됐다. 이에 급여환수제도 이전에는 고려대상이 되지 않았던 소득 기준이 수급권 여부에 영향을 미치기 시작했다. 그러나 제도의 포괄성을 고려할 때 90%이상 의 65세 노인이 급여를 받고 있기 때문에 여전히 보편적 성격이 강하다고 볼 수 있다.

수급자격을 위해서 중요하게 고려되는 조건은 연령, 거주기간 및 자격이다. 캐나다 거주자 의 경우 65세 이상, 캐나다 국민 또는 합법적 거주자여야 하고, 18세 이후 캐나다 거주기간 이 10년 이상인 자에 해당한다. 캐나다 이외 거주자의 경우 65세 이상 노인 중, 출국 당시 캐나다 국민 또는 합법적 거주자여야 하고, 18세 이후 캐나다 거주기간이 20년 이상이어야 한다. 후자의 경우, 해외 송금요건이 갖춰야하고, 25% 수준의 비거주세(Non-Resident Tax)를 공제한 후 급여가 제공되는 것이 일반적이다. 캐나다 사용주에 의해 고용되어 해외 근무를 하게 되는 경우 거주기간으로 인정된다. 40년 이상 캐나다에 거주했을 때, 완전연금액이 지 급되며 40년 기준으로 모자란 햇수만큼 급여액이 감액된다.

<표 9> 기초연금(OAS) 수급자격

 

캐나다거주인

캐나다 비거주인

연령

65세 이상

65세 이상

거주기간

18세 이후 10년 이상 캐나다 거주

18세 이후 20년 이상 캐나다 거주

거주자격

수급권 승인 시 캐나다 국민 또는 합법적 거주자

출국당시 캐나다 국민 또는 합법적 거주자

기초연금(OAS) 수급자 중 소득수준이 낮은 사람에 대해서는 소득심사를 거쳐 소득보충급 여GIS가 추가적으로 지급된다.[44]) 소득보충급여(GIS)는 기초연금급여와 같은 달에 지급이 시 작되고, 매 해 급여신청을 갱신해야 한다. 또한 다양한 공공부조급여 수급을 위한 기본조건 이 되기 때문에 소득보충급여 수급권은 저소득 고령층의 소득보장을 위해 매우 중요하다.

기초연금 수급권신청시 구비되어야 할 서류로는 출생증명서(Proof of Birth), 시민권 또는 이민 서류(Proof of Canadian Legal Status, Proof of Residence History)이다. 자산조사 관련 사항은 수급권 신청에서 고려되지 않는다. 기초연금의 수급자는 꾸준히 확대되어 1980년 중 반 65세 이상 노인 중 기초연금 수급자는 2,616,762명이었고, 10년이 지난 1990년대 중반 수 급자는 4,16,678명으로 두 배 가까이 확대되었다.

2) 급여수준 및 재정

완전연금(full pension)의 기준이 40년이기 때문에 40개의 균일한 부분으로 급여액이 결정 된다. 부분연금(partial pension)의 경우 40년 거주기간을 충족시키지 못하는 경우, 미거주 기 간만큼 완전연금월액의 1/40이 감액되어 지급된다. 65세 이후 거주기간은 고려되지 않는다.

2010년 제4분기 기여형 소득비례 공적연금인 CPP의 최대 급여 수준이 960$라는 점을 고 려한다면, 같은 시기 기초연금은 그의 약 54% 수준이다. 같은 기간 기초연금과 소득보충급여 의 급여는 약 0.5% 상승했다. 2012년 1월 전 분기 대비 0.9% 증가한 544.98$로 시작했지만, 2 분기 물가지수 연동에 따라 급여액이 감소했다. 같은 시기 캐나다의 최저임금이 주별로 1,345$에서 1,519$인 것을 고려하면 기초연금의 급여수준은 결코 높은 편은 아니라는 점을 알 수 있다.

<표 10> 기초연금(OAS)과 소득보충급여(GIS) 최대급여 수준

(단위: 캐나다$)

 

2010년 10.-12.

2011년 01.-05.

2012년 04.-06.

2012년 07.-09.

OAS

521.62

524.23

540.12

544.98

GIS

 

 

 

 

단독(싱글)

658.40

661.69

732.36

738.96

배우자가

 

 

 

 

-비수급권자

685.40

661.69

732.36

738.96

-수급권자

434.78

436.95

485.61

489.98

-수당수급자

424.78

436.95

485.61

489.98

※ 분기별(1월/4월/7월/10월) 소비자물가지수(consumer price index)에 의한 물가지수연동방식 에 따른 급여액 측정 자료: servicecanada.gc.ca

1980년대 임금보다 물가가 급격하게 상승해서 급여액이 상승했지만, 1990년대 이후 반대로 임금상승률이 물가상승률을 앞지르면서 급여수준이 정체되었다. 타마뇨(Tamagno, 2007)에 따 르면, 2006년 기준 기초연금만 수급할 경우 평균 임금의 최대 13.9%, 소득보충급여까지 수급 할 경우 최대 30.9%수준이었다. 그러나 1980년대 이후 소득보충급여 수급자 비율 및 전액급 여수급자가 감소했고, 1980년대 말 급여환수제도의 도입 등으로 기초연금의 평균급여 수준은 점차적으로 하락되는 경향성을 보인다.

기초연금과 소득보충급여를 통해서 이뤄지는 소득보장은 비록 각 제도의 최대급여액이라 고 할지라도 최저임금에 약간 못 미치는 금액 수준이다. 기초연금과 소득비례연금을 합한 경 우 최저임금과 비슷한 수준이 된다. 캐나다 공적연금의 소득대체율은 중위소득자가 50.2%, 평균소득자가 44.5%이며, 평균소득의 2배 소득자는 22.2%의 소득대체율을 보인다(OECD,

2009: 117).51)

<그림 6> 노령자 대비 노동연령(working-age)층 비율

자료: 인적자원개발부, 2012, “ do you already receive Old Age Security?”.

인구고령화와 재정압력이 지속되면서 1985년 공적연금보고법(Public Pension Reporting Act)이 제정되었다. 이에 따라 연방정부의 재정제도감독부(The Federal Office of the

Superintendent of Financial Institutions: OSFI)의 수석보험계리국에서 3년에 1번씩 노령소득 보장 프로그램의 재평가 하도록 했다. 최초의 평가는 2003년 진행됐고, 그 결과 2030년에는 수급자가 당시 410만 명에서 890만 명으로 두 배 이상 증가할 것으로 예상했다. 그러나 급여 지출 수준이 2004년 약 2.3%에서 수급자가 두 배로 확대된 2030년에도 3.2%(약 1천 80억 원) 수준으로 0.9%p의 증가로 연방정부 재정의 위협적 요소로 파악하지 않았다. 그러나 노동연 령 인구 대비 고령층 의 부양비율을 보면 1990년도에는 5명의 노동연령 인구가 1인의 노인 을 부양했고, 현재는 4명이 1명을, 2030년에는 2명이 한 명을 부양할 것으로 계측됐다(위 그 림을 참고하라). 아래 그림은 OECD지역의 인구고령화와 노인부양율의 관계에 대해 계측한 자료이다. 캐나다의 경우 2008년까지 노인부양율은 4.8이고, 향후 2008년에서 2050년 예측에 서는 2.1로 감소하게 된다.

51) OECD 추계모형에 따른 것으로, 한국은 중위소득자가 45.1%, 평균소득자가 42.1%, 평균소득의 2배 소득자가

25.2%의 소득대체율을 보인다.

<그림 7> 노인부양율 비교(2008년도와 향후 2050년까지 변화)

부과방식의 보편연금의 경우 경제 생산력만큼이나 노인부양비율의 요소가 미래 연금담론 을 결정하는 중요한 요소이기도 하다. 그러나 하나의 가설에 치우치기 보다는 균형적인 예측 과 그에 대한 대응이 필요하다. 노인부양비율과 급여지출에 대한 장기추계 결과 이후에도 기 초연금 재정은 2011년 기준 연간 약 357억$, 2012년 기준 연간 약 380억$로 증가해 왔다.

3)  관리체계

캐나다의 노령보장제도는 인적자원사회개발부(Human Resource & Social Development Canada: HIRSDC)에서 담당한다. 인적자원사회개발부는 2003년 인적자원기술개발부와 사회 개발부로 분리되었다가 2006년 재통합되었다.

2007년 인작자원사회개발부는 연간 총 738억 $를 법정급여로 지급했다. 2005년 보다 효율 적인 전달체계구성을 위해 서비스 캐나다[45])가 발족됐다. 서비스 캐나다는 50여개에 이르는 공적 복지서비스와 프로그램을 통일적으로 전달하는 체계로 활용되고 있다. 서비스캐나다에 서 기초연금의 급여지급이 수행되고 있으며, 2006년 전국에 416개에서 현재 600개 이상으로 지점이 확대되었다. 여기서는 종합적인 노령소득보장에 대해 온라인 서비스를 통해 급여 관 련 정보를 종합적으로 제공하고 있다.

급여지급율에 따란 급여는 기초연금 급여와 소득보충급여 등이 합산되어 지급되며, 매월 마지막 주에 지정된 계좌로 입금되거나 우편을 통해 지급한다. 기초연금은 신청에 의해 수급 권이 부여되는데, 앞서 설명했듯이 신청서에 일정소득 이상일 경우 급여지급이 이루어지지 않는다.

4)  급여환수(clawback) 제도

1985년 재정적자를 축소한다는 명목으로 시도되었던 부분적 연동(partial indexing) 방식으 로 전환이 실패된 이후, 보수정당은 1989년 고소득층의 수급자로부터 기초연금 급여를 환수 하는 Clawback을 도입했다. 이것은 연간 순소득(net income)의 일정기준 이상일 경우, 기초 연금급여의 일부를 이듬해 소득신고를 통해 상환한다. 더불어 총소득의 일정 수준 이상의 고 소득층은 기초연금 수급 대상자에서 제외[46])되기 시작했다.

1989년도 당시 연간 50,000$ 이상의 소득자에게 1$당 15센트를 반납하게 했다. 당시 급여 환수조건에 해당되는 수급자는 약 4%였고 2007년도에 이르러 7.2%까지 확대됐다. 급여환급 기준은 부분적으로 물가인상에 따라 연동되지 않았기 때문에 급여환급기준 실질 기준소득은 사실상 꾸준히 하락하게 됨으로써 많은 사람들이 여기에 적용받게 되었다. 예를 들어 전년도 기준 소득이 50,000$일 경우 소비자물가지수 상승분이 3% 미만일 경우 당해 연도 기준선은 그대로 유지된다. 그 결과 급여환금 기준선이 실질적으로 매년 하향 조정되는 것이다.

급여환수제도의 물가연동은 기초연금에 대한 부분연동과는 달리 커다란 반발 없이 수용되 었다[47]). 2000년에 이르면서 급여환급의 기준선에 대한 완전연동으로 정책이 전환되었다. 그 러나 2000년 기준선은 명목가치로 53,960$였고 이를 1989년 가치로 환산하면 42,540$로 1989 년 대비 실질적으로는 14.9%로 하락되었다.

<그림 8> 2007년-1212년 소비자물가지수(consumer price index)

자료: http://www.statcan.gc.ca/daily-quotidien/120817/dq120817a-eng.htm

이렇게 볼 때 급여환수(clawback)의 재정절감 효과는 단기적으로는 미미하지만, 장기적으 로 볼 때 환급대상자를 확대함으로써 급여축소의 결과를 낳았다. 2011년 급여환수의 기준은 연간 소득이 67,668$ 이상[48])이었고, 2012년도의 경우, 69,562$로 약 2.8% 증가했다. 위 <그림 8>을 보면 2011년 1년 동안 물가지수는 최저 2%에서 최고 3.5%로 나타난다. 그러므로 급여 환수에 대한 기준선은 물가지수의 실질적인 가치 수준의 반영여부에 따라 대상자의 폭도 결 정된다. 환급 계산은 제도 도입 시기 적용됐던 기준 소득 초과의 1$당 15센트 수준을 유지하 고 있다.

5) 기초연금의 문제점

가장 대표적인 기초연금의 문제는 급여수준, 수급조건의 형평성, 그리고 여성에 대한 급여

고려측면에서 제기된다.

첫 번째 문제인 급여수준의 문제는 국제적 차원보다는 캐나다 국내적 수준에서 중요한 논 쟁거리다. 기초연금과 소득보충급여로 제공되는 연간 급여의 최대수준이 최저소득액보다 낮 은 빈곤 수준에 머물고 있다. 아래 표를 통해 알 수 있는 것은 2010년 기준 주거지 규모에 따른 차이가 있지만, 최저수준의 지역을 기준으로 해도 최저소득액이 1인 가구 12,271$, 2인 가구 14,936$로 기초연금액보다 모두 높다. 국제수준의 비교에서 캐나다 기초연금의 수준은 낮지 않지만 캐나다 국내 소득 기준을 적용했을 때 현재의 급여수준은 낮은 것으로 평가된다. <표 11> 세후 최저소득액

(단위: 명, $)

가구구성

(2010년 기준)

 

지역사회규모(거주자 기준: 명)

도시권역 밖

소도시

농촌권역: Census

Agglomeration (CA)

도시권역: Census Metropolitan

Area (CMA)

3만미만

3만-99,999

100,000-499,999

500,000이상

1인

12,271

14,044

15,666

15,865

18,759

2인

14,936

17,094

19,069

19,308

22,831

자료: http://www.statcan.gc.ca/pub/75f0002m/2011002/tbl/tbl01-eng.htm

둘째, 이민자에게 불리한 급여조건이다. 완전연금의 조건을 만족시키지 못하는 경우 부분 연금을 수령하게 된다. 이러한 급여원칙으로 이민자가 받게 되는 급여수준이 그렇지 않은 수 급자와 비교할 경우 낮게 파악된다(CCPA Monitor, 2009. 10월). 특히 동아시아지역에서 온 이미자의 경우 자격조건, 거주기간 중 어느 하나 충족요건을 달성하지 못하거나, 달성하더라 도 감액분이 상당하기 때문에 급여의 충분성에서 캐나다에서 출생한 사람보다 불리한 조건 에 있다.

셋째, 물가연동문제의 문제점이 여성에게 더욱 크게 반영된다. 평균적으로 여성은 남성보 다 더 오랫동안 은퇴생활[49])을 하게 됨으로써 더 많은 급여가 필요하다. 임금의 경우 물가지 수 연동으로 증가율이 반영 되지만, 기초연금의 경우 이러한 인플레이션이 임금상승률보다 높을 경우 부정적으로 작용하게 된다. 남성보다 기초연금에 의존율이 높은 여성노인[50])의 실 질 급여 체감분은 더 작을 수밖에 없고, 급여의 불충분 문제에 더 많이 노출된다.

5. 결론: 한국에 주는 시사점

1) 캐나다 기초연금의 의미

캐나다 공적연금의 가장 큰 성과는 빈곤 완화와 소득대체가 제고된 것으로 평가할 수 있 다(Tamagno, 2007). 공적연금제도로 노령층의 빈곤이 극적으로 감소했는데, 1980년 21.3%에 이르는 퇴직자의 소득은 세후 최저소득 이하였다. 그러나 2004년 최저소득 이하에 해당되는 대상자는 5.6%로 극적으로 감소됐다. 약 14년 만에 15.7%p를 감소시켰다. 평균 1년에 1%p 이상의 빈곤율 감소에 영향을 미쳤다. 2004년 5.6%의 빈곤율은 2010년 이후에도 5%대를 유 지하며 빈곤율 상승을 억제하고 있다.

소득대체(Income replacement)의 측면에서도 퇴직이후 연금생활자들의 생활수준이 상대적 으로 안정화된 것으로 평가됐다. 2005년 기준 2명 혹은 그 이상의 가족구성원이 있는 퇴직자 가구의 소득이 같은 조건의 비퇴직자 가구 소득의 약 67% 수준으로 나타났다. 단독 퇴직자 가구의 경우 남성의 경우 85%, 여성의 경우 87% 수준으로 여성단독 가구의 소득이 남서보 다 2%p높게 나타났다(Tamagno, 2007: 1-2). 이것은 공적연금의 1층인 기초연금과 2층의 CPP 의 종합적인 제도적 효과이다. 이중 기초연금의 경우 공적연금을 통한 소득대체율 40%라는 목표에서 15%를 담당한다. 즉 전체 공적연금의 37.5%의 소득보장기능을 기초연금에서 담당 하는 것이다. 특히 여성노령층의 경우 기초연금이 전체 소득의 30%이상(각주 21을 보라)을 차지할 정도로 중요한 소득보장제도로 기능하고 있다.

기초연금 OAS의 성격은 일반조세를 재원으로 보편주의에 입각한 기초연금으로 연령과 주 거기간 및 주거자격을 근거로 65세 이상 노인에게 제공되고 있다. 이러한 기초연금은 한국의 공적연금구조에 세 가지 차원에서 유의미성을 던진다.

첫째, 비기여 보편성에 입각한 기초연금은 노후빈곤예방 및 완화에 상당한 효과를 지니고 있다는 점에서 노후 빈곤율이 높은 한국의 상황에 시사하는 바가 크다. 특히 현재 진행 중인 한국국민연금과 기초노령연금의 재구조화 논의에서 기초노령연금의 기초연금화의 전환에서 고려될 수 있는 모델로써 매우 유의미하다.

둘째, 보수주의와 자유주의적 속성이 강한 캐나다의 정치․사회적 환경에서 비기여 보편연 금의 제도화이후 계속적인 제도 축소가 시도되었다. 그러나 1952년 노령보장법 도입이후 기 초연금의 대상자와 급여수준은 꾸준히 증가되었다. 보편연금 도입 초기 노인빈곤의 심각성과 더불어 경제호황기 국면으로의 진입이라는 경제적 환경이 한편으로 존재했다. 그러나 다른 한편 기여원칙의 노령보험에 대한 공적 책임을 회피하기 위한 정당들의 친시장적 태도 역시 도 존재했다. 이러한 역사적 경험을 비추어 보면 보편주의 기초연금을 반시장적인 제도로 이 해하는 것은 제도에 대한 일면적 측면만이 부각된 결과라고 볼 수 있다. 기금적립 및 운영에 대한 관리기구가 적절하지 않고, 민간 금융시장에 공적 연금기금이 미칠 영향을 고려한다면 부과방식의 기초연금의 장점이 부각될 수 있다.

셋째, 보편주의에 입각한 사회적 급여는 제도 축소를 단행하기가 쉽지 않다. 바로 이 특징 이 한국의 보수주의자나 자유주의자가 보편주의 복지를 반대했던 이유 중에 하나였다. 자유 당 집권기였던 1996년 새로운 연금안으로 ‘고령자급여(Senior Benefit)’가 제안됐다. 이 방안의 핵심 내용은 기초연금인 OAS를 폐지하고, 그 대신 소득심사에 기초한 비과세 연금급여로 전 환하는 것이다. 당시 재무부 계산에 따르면, 이 제도 시행 첫 해 2억 달러의 절감을 시작으 로 2011년에는 210억 달러를 절감할 수 있고, 그 후 2030년까지 매해 82억 달러씩 절감한다 고 발표했다(Guest, 1997: 285). 새로운 고령자급여 연금안이 제안되기 전인 1989년에 급여환 급(Clawback)제도가 도입됨으로써 급여수준에서 보편주의 성격이 약화되기 시작했는데, 당시 자유당 정부는 아예 보편주의 연금 자체를 제거하려고 시도했던 것이다. 그러나 정부의 이러 한 안에 대해 65세 이상의 시민뿐만 아니라 전체 국민으로부터 합의를 이끌어 내지 못했고, 그 결과 자유당 정권은 정치적인 부담만 안게 됐다.

캐나다의 기초연금은 연방정부 차원의 최초의 보편복지 프로그램으로 노령연금수급에 대 해 시민권이자 국민의 권리로 수급권이 발생한다는 점에서 전통적인 공공부조의 정책에서 벗어난 국가의 적극적인 사회정책으로 자리매김했다. 이 제도의 핵심적인 특성인 보편성을 탈각시킨다는 것은 전통을 위배할 만큼의 커다란 원인이 작용해야한다. 그러나 이제까지의 국가재정 위험 요소 등과 같은 신자유주의적 정책들은 제도의 전통적 요소를 깰 만큼의 원 인이나 외부환경으로 수용되지 않고 있다. 다만, 전체 수급자가 아닌 상대적으로 고소득층을 상대로 한 급여환급제도는 단기적 기간에 제도의 미시적 효과에 대한 평가가 전반적으로 검 토되지 않은 채 수용되어 기초연금 급여의 하향화를 이끌어 왔다. 수급권에 대한 보편성은 유지하되 급여에 대한 차등을 급여환급방안으로 도입함으로써 일부의 보편성은 탈각되었다. 또한 이러한 제도로 인해 향후 실질 급여율의 삭감을 가능하게 하는 제도적 수단이 삽입되 었다는 점에서 엄격한 검토가 요청된다.

이렇게 볼 때, 1층 기초연금의 역할과 기능은 노후소득보장체계의 지속가능성과 보장성이 라는 두 가지 측면에서 유의미하다. 특히, 소득의 양극화 및 고령화로 기인된 노인빈곤문제 와 1인 1연금 실현을 위한 제도적 수단으로 기초연금의 구조화는 충분한 장점을 지닌다. 기초연금의 2012년 현재 수준은 캐나다 국내 저소득 수준과 비교해 볼 때 결코 높지 않다. 그러나 이 정도 수준의 기초연금으로도 노인빈곤율을 감소시키고, 노인소득 수준이 상대적으 로 높일 수 있는 수단이 되었다는 점에서 한국 사회의 기초연금에 대한 필요성을 설득할 수 있는 충분한 논거가 발견됐다.

<표 12> 기초연금급여지급액수(2012년 7-9)

(단위: 캐나다 $)

 

 

평균액

(2012. 5월)

최대급여액

최저소득 급여수준

최고소득 급여수준

 

OAS

510.17

544.98

 

미적용

GIS

단독(싱글)

429.23

738.96

16,512

4,496

배 우 자

OAS

비수급자

466.79

738.96

39,600

8,992

OAS

수급자

309.53

489.98

21,840

7,456

수당 수급자

400.37

489.98

39,600

7,456

2) 한국 기초노령연금의 기초연금화

한국의 대표적인 공적연금인 국민연금은 여전히 낮은 소득대체율과 높은 사각지대 문제를 안고 있다. 대표적인 노후소득보장제도의 상황이 이렇다보니 노인빈곤율은 감소하지 않고 있 다. 국민연금 사각지대 발생의 주요한 원인은 노동시장 유연화의 결과 불안정 노동층이 증가 했고, 그 결과 소득 및 고용의 불안정성이 심화됐다. 다양한 사각지대의 방안이 제시되었지 만, 노동시장의 개혁 없인 기대할 수 있는 효과는 미미하다.

이에 지난 2008년 보편성을 지향하지만 소득 및 자산조사를 기반에 둔 공공부조와 수당 성격이 혼재된 기초노령연금이 시행됐다. 그러나 제도의 애매함과 공적연금 제도간의 제도적 정합성 문제, 재정문제 등으로 재구조화 논의가 가시화되고 있다. 재구조화 논의는 크게 선 별적 공공부조안과 기초연금화의 방안이 대표적으로 제시되고 있다. 이에 캐나다 기초연금은 두 방안에 대한 비교를 위해 좋은 사례로 검토되었다.

캐나다는 1층의 기초연금과 2층의 소득비례연금으로 구성된 공적연금과 3층의 퇴직․개인 연금이라는 다층구조로 1인 1연금이 실현됐고, 2층과 3층의 연금을 수급 받지 못하더라도 기 초 수준의 소득이 보장되고 있다. 이것은 한국의 다층화 구조를 설계할 때, 1층의 공적연금 구조에서 보편연금의 필요성과 효과를 예측하게 한다.

또한 높은 자영업 구조, 소득불안정성 증가는 지난 10년 동안 꾸준히 진행됐다. 이에 소득 파악이 어렵거나 기여방식의 공적 연금에 가입하지 못한 노령세대를 공적연금제도로 포괄함 으로써 절대적 빈곤을 예방함과 동시에 전체 노인의 소득향상에도 기여할 수 있다. 다만 비 기여 기초연금 도입에 따른 국민연금 가입유인성이 떨어질 거라는 우려에 대한 존재한다. 그 러나 캐나다 공적연금에서는 기초연금이 2층 공적연금에 대한 가입률과 별다른 관계가 없었 다. 즉 소득비례 연금의 경우 개인의 기여와 비례적으로 노후소득이 보장되기 때문에 보편연 금으로 인한 도덕적 해이는 중요한 논거로 보기 어렵다. 무엇보다 재정의 지속가능성 측면에서 기초연금 도입에 대해 한국사회는 적극적이지 못하 다. 그러나 제도의 효과적 측면에서 보면 투입(Input) 대비 제도의 사회․경제적 효과를 볼 때, 기초연금의 노인빈곤율 제어 역할은 상당한 기능으로 평가될 수 있다. 또한 캐나다의 사 례에서 신자유주의 구조조정 과정에서도 비기여 보편연금이 지속성을 가지고 유지되었다. 이 것이 의미하는 것은 비기여 보편연금은 연금의 지속가능성을 위협하는 제도가 아니라는 점 과 노인빈곤 축소에 따른 사회․경제적 효과는 재정의 지속가능성 이상의 제도 효과로 오늘 날까지 기능한다는 점이다. 이에 캐나다 기초연금은 한국의 기초연금 도입에 중요한 요소를 사전에 고려하는데 충분한 준거를 제공했다고 평가된다.

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Ⅴ. 호주의 조세방식 기초연금

원종현 (국회입법조사처)

1. 호주의 노후소득 보장 체계 개요

1) 호주 사회보장 체계의 특징

호주의 사회보장제도는, 연금, 가족 수당, 생활보호 등의 「소득보장제도」, 메디케어로 불 리는 「의료보장제도」및 고령자 케어·장애자 복지·아동복지를 포함하는 「사회복지제도」로 나누어 볼 수 있다. 이 외, 민간에 의한 퇴직 후의 소득보장제도로서 피고용자 개인마다 적 립하는 강제 저축 제도인 「퇴직연금기금제도(Superannuation)」가 있다. 호주의 노후보장 체계는 전체적인 사회보장의 틀 안에서 소득부문·의료부문·직접적 보살핌 부문이 유기적으로 연계되어 이루어지고 있다.

오스트레일리아의 사회 보장 제도의 특색은 다음과 같은 몇 가지로 정리될 수 있다.[51]) 

우 선 호주의 소득 보장제도와 의료 보장제도가 사회보험 방식 대신에 정부의 일반 재원으로 조 달되며 일종의 부조형식을 취한다는 점이다. 

둘째, 연금에 대해서 소득 및 자산 조사에 근거 하여 지급되지만, 선별 방식이 아니라, 일정 수준 이상의 소득이나 재산을 보유한 자를 배제 하는 방식을 취한다. 

셋째, 의료·복지 서비스는 전국민을 대상으로 하는 보편적인 서비스이다.

넷째, 연방, 주, 지방 자치체·민간단체 등 다양한 주체가 각 제도를 기능적으로 분담해, 병렬 적으로 서비스를 제공하고 있다. 

다섯째, 노인 돌봄이 서비스[52]) 활동이 고령자 개호를 지지하 는 큰 기둥이 되고 있다. 복지에 한정하지 않고, 자원봉사 활동이 사회생활 활동의 일부로서 매우 자연스럽게 뿌리 내리고 있어 「자원봉사선진국」이라고도 불리고 있다는 점이다. 이러한 사회보장 제도의 기틀아래 호주는 연방 정부와 주 정부, 단위 지역사회간의 기능 분담이 효율적으로 되어 있어 각 부문별 역할에 충실하게 조직화 되어 있다는 점도 특기사 항으로 볼 수 있다.

우선 연방 정부는 세수입을 재원으로 한 메디케어의 운영이나 개호 서비스 등에 대한 보 조금을 교부한다던가, 주 정부와의 협동 프로젝트의 실시, 정책에 대한 가이드라인을 만든다. 이러한 기본 지침에 근거하여 의료나 개호의 직접적인 서비스 운영은, 주 정부·지방 자치체 및 영리·비영리의 민간 복지 단체가 담당하고 있다. 또한 각 단위 지역사회에서는 개호 시설에 대 한 지원 등 매우 한정된 역할을 하고 있지만, 의료 및 개호 서비스를 단위 지역사회별로 분할 하여 사업 활동 단위를 구성하고 있다. 여기에 민간 복지단체는 각 시설에 대한 케어 서비스 제 공자로서 중요한 역할을 담당하고 있다. 단위별 엄부 분담은 아래 <표 13>에 정리하여 보았다.

<표 13> 호주 단위별 사회복지 역할 사례

단위

업무

연방정부

§ 노령연금(the Age         Pension)               제도       운영((Department           of            Family   and

Community Services (DFCS))

§ 고령자 복지 시설(요양소, 호스텔)의 설치·운영에 대한 감독(Department of

Health and Aged Care (DHAC))

§ 고령자              커뮤니티              케어       프로그램의          책정(the           Aged      and         Community          Care

Program)

§ 재택간호 커뮤니티 케어 프로그램(Home and Community Care Program： HACC) 운영

§ 연방 고령자 보건 카드(the Commonwealth Seniors Health Card)의 발행

§ 민간 주택에 입주하는 고령자에 대한 집세 보조등의 각종 보조

§ 의료 정책 결정이나 공적 보건의료, 조사, 전국적인 정보 관리 등

주정부

§ 재택간호 커뮤니티 케어 프로그램(Home and Community Care Program：

HACC)을 연방 정부와 공동운영(자금 제공)

§ 공적 의료 서비스의 운영, 의료 종자의 규제

§ 공립의 구급 병원이나 정신 병원 서비스, 학교 보건, 치과 위생 등을 포함한 광범위의 지역 보건 프로그램의 실시

§ 교통수단, 수도, 전기요금, 고령자에 대한 세금 등, 고령자를 대상으로 하는 우대조치 등

지방자치단체

§ 재택 복지 서비스(식사 택배 서비스, 외출 및 쇼핑의 지원, 시설에의 단기입

소)의 제공

§ 고령자 복지와 관련되는 조사 및 기획, 고령자·커뮤니티·주 정부와의 연락 조 정 등

기타

§ 커뮤니티 사회 복지 단체(Community Social Welfare Organization [CSWOs])

·복지 시설(요양소, 호스텔)에서의 복지 서비스의 제공 ·재택간호 서비스, 식사 택배 서비스등의 제공(HACC)

§ 가족 등에 의한 개호

2) 호주의 노후 소득보장 체계의 개요

이 중 노후의 소득을 보장하는 체계는 공적부조 성격의 사회보장 체계로부터 출발하여 사 회민주적 모형에 입각한 복지국가를 지향하여 왔다. 그러나 1990년대 중반부터 복지는 더 이 상 권리라기보다는 자조라는 신자유주의적 정책에 따라 일부 공적연금의 민영화를 추진하고, 사용자가 전담하던 보험료를 피용자에게도 분담시키는 부과 방식과 상요자의 부담금을 적립 방식으로 운용하기 시작하였다.

사적연금 가입을 독려하기 위하여 모든 연금에 세제혜택을 부여하고, 강제가입의 범위를 늘 려 공적연금의 비중을 축소하고자 하지만 아직까지 공적연금의 비중이 훨씬 높은 수준이다. 호주의 연금제도는 세계에서 가장 먼저 나타난 연금 제도 증 하나로, 1909년의 법률을 통 해 노령연금과 장애연금이 창설되었다. 당시부터 제도는 소득 제한부의 조세 방식의 연금으 로서 이는 현재까지 유지되고 있다. 호주의 사회보장제도는 기본적으로 공적부조에 기반을 둔 것으로, 사회민주적 모형에 입각하여 복지국가를 지향하는 수단으로 공적연금제도를 발전 시켜 왔다. 그러나 1990년대 중반부터 복지는 더 이상 권리가 아닌 자조라는 신자유주의적 정책에 따라 일부 공적연금의 민영화를 추진하고, 사용자가 전담하던 보험료를 피용자에게도 분담시키는 부과방식을 운용하고 있다. 더욱이 모든 연금급여에 자산조사를 반영하고 세금을 부과하기에 이르렀다. 하지만, 아직까지 사적연금가입에 세제혜택을 부여하고 있으며, 공적연 금의 비중이 매우 높은 수준을 유지하는 혼합형 공적연금 우위형의 노후소득 보장체계를 갖 추고 있다 할 것이다.

실제 호주의 초기 노인보장체계는 민간 자원봉사조직에 의존했으나 1900년 뉴사우스웨일 즈주(NSW)에서 처음으로 공적연금이 도입된 것이다. 당시 NSW는 상대적으로 사회적 인프 라구조가 개발되지 못했고, 인구도 적어 보험방식을 채택하기 보다는 무기여 정액연금으로 일반세를 재원으로 제도가 시작되었다. 물론 자산과 소득조사를 거쳐 선별적으로 지급하기는 하였으나, 급여수준은 개인이 적절히 살기에 충분한 수준이었다. 이어 1901년 빅토리아주, 1908년 퀸즈랜드에서도 노령연금을 유사한 방식으로 도입하였다. 그러나 이들 주에서는 NSW 연금에 비하여 급여수준이 낮았고, 좀 더 엄격한 자산조사를 하 도록 하였다.

호주연방에서는 이들 세 개 주의 노령연금을 통합하여 1908년 장애노령연금법을 제정하기 에 이르렀다. 연금의 급여수준은 당시 NSW의 연금과 동일한 수준으로 설정하였다. 당시의 제도의 기본 틀과 원칙은 현재까지 동일하며 다만 수급조건을 완화하여 수급대상을 확대하 고 급여수준을 조정하였다. 이후 1938년 부과방식에 의한 국민보험법을 제정하였으나, 재정 적인 이유로 시행되지 못하였으나 1970년대 후반까지는 완전고용정책 추진과 더불어 과부연 금, 실업급여, 질병급여 및 특별급여제도 등 노령연금의 적용범위를 확대시켜왔다. 적용범위 의 확대와 더불어 소비자물가지수와 노령급여를 연동시키고, 자산조사 없이 70세 이상의 노 인을 대상으로 급여를 지급하였으며, 호주부조계획 등 질적인 복지체계를 확대하였으나, 1972년 오일쇼크로 인하여 더 이상의 진전은 보지 못한 상태이다.

1980년대 중반부터 1990년대 초반에 강제퇴직연금제도(Superannuation)가 신설되기 이전까 지 호주는 그 절대 수준에서는 사회보장제도가 다소 감소하는 듯이 보이기도 하였지만, 지속 적으로 보장기능을 충원하기 위한 노력이 지속되었다. 이러한 과정에서 당시의 소득보장제도 만으로는 노후소득보장이 불충분하다는 사회적인 인식이 강하게 제기되었으며, 이를 보충하기 위하여 1992년 강제퇴직연금제도(이하 ‘퇴직연금’)가 도입된 것이다. 퇴직연금제도는 초기에 피용자 소득의 4%를 보험료율로 출발하여 2002년 9%로까지 인상하여 현재에 이르고 있다. 퇴직연금과 노령연금을 합하여 2030년경에는 소득대체율을 60%로 맞추도록 설계되어 있다.

1990년대부터 신자유주의적 경제사고방식에 의하여 각종의 유족연금은 수급 요건을 엄격 하게 하는 형태로 정리되었다. 또한 1990년대부터 공적급여와 사적 급여를 구분하면서 현재 의 3층 구조가 완성되었다. 공공부조 방식의 기초노령연금(Age Pension, 이하 노령연금), 법 으로 강제하고 있는 기업연금(Superannuation Guarantee), 그리고 자신의 임의 가입에 의한 퇴직연금이 기본 틀을 형성하고 있다. 2층을 구성하는 퇴직연금은 기존의 공적부조방식 기초 노령연금(Age Pension)에 의존도를 낮추고 국민 스스로 노후준비를 하기위하여 1992년 도입 된 제도로 근로자에 대하여 강제가입을 원칙으로 하고 있다. 이에 대한 부담은 우리나라와는 달리 사용자 부담 원칙으로 사용자는 의무적으로 최소한 임금의 9%를 보험료로 납부하도록 되어 있다. 2011년 기준으로 풀타임 근로자의 96%가 가입되어 있으며, 시간제 근로자의 경우 77%가 가입되어 있다. 피고용자의 경우는 납부의 의무가 없지만, 자발적으로 추가로 납부하 는 것은 가능하다. 그리고 정부는 이를 지원하기도 한다. 자영업자 역시 임의로 자발적인 신 고에 의한 납부가 가능하다.

반면 3층을 이루는 것은 임의 퇴직연금 및 기타 사적 저축이나 투자 등으로 근로자는 퇴 직연금제도에 추가로 임의적으로 더 납부하여 추후 더 많은 퇴직연금을 받을 수 있으며, 이 에 대해 정부는 세제 혜택 등의 지원을 하고 있다. 기업연금에 가입하지 않는 자영자의 경우 에도 퇴직연금제도에 임의로 가입이 가능하다.

이와 같이 호주의 노후소득 보장 체계는 크게 노령연금과 퇴직연금의 두 개의 축에 기본 적으로 의존을 하고 있다. 이외 개인 퇴직연금은 임의적인 사항으로, 기초연금과 축에 의한 소득이 국민의 노후의 기본적인 생활을 지탱할 수 있도록 급여수준을 정하고 있다.

<표 14> 호주연금제도 주요연혁

연도

내용

1908

무기여 노령연금제도인 소득보장제도 시행 최초 자산조사제도 도입 / 노령연금 및 장애연금 지급 노동시장참여와 무관하게 전 국민의 기초소득 보장을 추구

1938

부과방식에 의한 사회보험제도 「국민보험법」제정 - 재정적 이유로 시행되지 못함

1986

사용자 제공의 퇴직연금제도(Award Superannuation) 도입

1992

노령연금제도의 보완 목적으로 강제부과식 퇴직연금제도(Superannuation)인 「퇴직연금 보장령」시행

1996

민간보험에 가입시 세제혜택을 부여하고, 연금의 일부 민영화를 시도 ‘97년부터 연기연금보너스제도 도입

2007

60세 이상 연금 비과세 / 적정급여한도 폐지 /장해급여 세금우대에 자영업자도 포함 연금가입자의 자율권(인출, 기금변경, 가입연장) 강화 / 재산조사감액률, 일시금 세율 인하

자료: 곽용수. 2010. 『공적연금제도의 국제적 비교·분석』. 한국국방연구원. p.54.

노령연금은 각 개인의 사회보험료 부담은 전혀 없이 모두 조세재원에 의해 조달되고 있다. 퇴직전의 수입이나 납세액과는 완전히 관계없이, 일정액이 지급되는 조세 방식 연금이다. 다 만, 소득 및 자산 요건이 있어, 일정 이상의 소득 또는 자산이 있는 사람은 감액된다. 실제 보훈연금 수급자를 제외한 노령연금(Age Pension)의 수급자수는 2010년 말을 기준으로 약 215만명으로, 지급 개시 연령 이상 인구의 67% 수준이며, 이중에서도 전액을 모두 받지 않는 부분 연금 수급자도 전체의 약 40% 정도에 이르고 있다.

<그림 9> 호주 노후소득보장 연금 구조

주 : 노령연금 수급자 78% 중에서 기초노령연금 수급자는 약 67%이며, 11%는 기초노령연금과 유사 하지만 참전군인이나 직업군인에게 보훈처에서 지급하는 보훈연금 수급자임.

이렇게 사회보장급여는 대체로 1인가구와 부부가구의 지급기준을 다르게 설정한 정액으로, 소득 및 자산수준에 따라 급여를 감액하여, 소득이나 자산이 일정 수준이 되면 급여가 지급 되지 않게 된다는 특성을 가진다.

그러나 실제 호주의 사회보장제도가 보편적 복지방식이 아니라고는 해도 개인주의와 시장 주의에 입각한 전형적인 자유주의와는 거리가 있다. 호주의 보장제도는 선택적 복지체계도 아니다.

호주의 모든 사회보장제도는 기본적으로 공공부조방식이나 저소득층만을 특정화하여 급여 를 지급하는 방식이 아닌 부유한 계층만 제외하는 역공공부조 방식을 기본으로 한다. 사회보 장급여 대상자 선정은 전형적으로 소득 및 자산조사를 수반하지만, 그 기준선이 높게 책정되 어 있어서 세계에서 가장 포괄적인(comprehensive) 소득보장 시스템을 갖추고 있다(Arts & Gelissen, 2002). 예를 들어, 2009년 현재, 4백 8십만명(호주 전체 인구의 25%) 이상의 근로연 령층이 정부로부터 직접적인 소득보장 급여를 받고 있으며(Pink, 2001), 가족 세제급여

(Family Tax Benefits)을 받는 가구는 전체 가구의 80%에 달한다(Whiteford & Angenent, 2002). 또한, 과반수 이상(55%)의 저소득 가구(하위 30% 소득 분위)에게는 연금과 수당 등 사 회보장 소득이 총소득의 50% 이상을 차지하여 가구의 주요 소득원이 되고 있다(Australian Bureau of Statistics. 2010a). 하지만, 호주의 사회보장체계를 가장 잘 설명하는 것은 노령연 금이다.

여기에 강제기업연금(Superannuation)은 노령연금과 함께 호주 노인들의 주요 소득원으로 기능한다. 특히 기업연금으로 인하여 퇴직자는 급여의 소득대체율이 크게 향상되었으며, 정 부는 노령연금의 급여지급 부담이 줄어들면서 재정부담이 완화되는 것으로 나타나고 있다. 실제로 최대금액의 노령연금을 받는 노인의 비율은 기업연금이 시작되기 직전 67%에서 시행 되면서 56%(2008년)로 줄어든 것으로 나타나고 있다.

<표 15> 호주의 노령연금과 기업연금 비교

 

노령연금 (Age Pension)

강제기업연금 (Superannuation)

도입시기

1908년

1992년

자격조건

거주요건 (10년)

가입자의 적립

수령연령

남성: 65세

여성: 64세 (2014년부터 65세)

55세

(2025년까지 60세로 상향)

재원

정부 일반 조세

고용주의 기여

급여금액

소득과 자산조사에 근거한 균일급여 물가지수 연동

소득연계

급여방식

연금방식

일시불 및 연금방식

주관부처

센터링크(Centrelink)

국세청(Australian Tax Office)

관리/운용

호주정부

사립 펀드

2) 급여수준

노령연금제도의 연금급여는 기초연금, 장해연금, 과부연금[53]), 유족연금 및 각종수당으로 구 성되어 있다. 노령연금 중 기초연금의 지급 개시 연령은 65세부터이다. 다만, 여성의 경우 60 세이었으나 1993년부터 20년간의 경과규정을 두고 1995년 7월1일 60.5세를 시작으로 2년마다 6개월씩 수급개시연령이 상향조정되어 2013년부터는 65세부터 수급이 가능해지도록 되어 있 다. 그러나 곧이어 2009년[54])에 또다시 개정을 하여 2023년부터는 67세를 지급 개시연령으로 하도록 되어있다.

노령연급을 받기 위해서는 연금의 청구 시 호주의 거주자임을 필요조건으로 하고 있다. 물 론 원칙으로서 호주시민이거나 영주자 비자를 보유하고 있는 것이 필요하지만, 신청자의 자 산 구성 및 가족의 주거지 등을 기초로 실제로 호주에 거주하고 있다는 것을 증명할 수 있 다면, 신청가능하다.

연급급여의 지급은 연속하여 10년 이상 오스트레일리아의 거주자여야 한다. 다만, 연속해 5년 이상 오스트레일리아의 거주자였던 적이 있으면, 사회 보장 협정을 체결한 나라에서 보 험료를 납입기간과 통산하여 10년 이상을 충족시키면 된다. 또한 어떤 시기건 5년 연속 거주 한 적이 있다면 생애 전체 거주기간이 10년 이상인 경우에도 수급자격이 있는 것으로 인정 해 준다. 이외에도 그와 그의 파트너가 모두 호주 거주자였을 때 미망인이 된 여자의 경우, 급여신청 바로 직전 2년 간 거주를 하였거나, 난민의 경우는 기초노령연금 수급연령에 되었 을 때에는 예외적으로 지급을 해주며, 이 경우는 과부수당, 파트너수당, 과부 B연금, 노인수 당 수급자는 거주요건이 없다. 물론 사회보장협정에 의한 경우, 별도의 기준에 의하여 거주 조건 완화가 가능하도록 되어 있다.

지급 수준은 2011년 4분기를 기준으로 근로가능기간 동안 경제활동에 참여한 적이 없어 별개의 개인 노후 생활에 대한 대비를 전혀 하지 못한 호주의 노인들은 최소한 2주에 689.00 호주 달러를 지급받아 생활하게 된다. 절대적 규모면에서 호주의 독신 노인에게 지급되는 연 금급여는 호주의 2011년 말 노령연금의 연 수급액은 US$17,073로 일인당 국민소득액 US$66,984의 25% 수준에 이른다. 이를 우리나라 화폐로 계산해 보면, 월 157만원 수준이며, 부부 합산의 경우 월 238만원 수준이다.62)

이러한 연금급여액은 매년 3월과 9월의 소비자 물가지수와 연동하여 그 수준이 조정되는 물가슬라이드제도를 적용하고 있기에, 매년 그 수준은 조금씩 차이가 있다. 그러나 기본적으 로 독신의 경우 호주 남성 평균 임금의 27.7%의 급여수준을 유지하는 것을 목표로 하고 있 으며, 부부의 경우 합하여 41.76%의 수준을 확보하고자 하는 것은 변함이 없다.

그러나 기초노령연금의 급여수준은 실제로는 1965년 이전에는 거의 주당 남성평균 소득의 30%대에 육박하였으나 이후부터 급격하게 떨어져 1971년 20%이하로까지 하락하기도 하였 다. 이에 따라 1972년 호주정부는 노령연금의 급여액을 25%에 맞추겠다는 발표를 하여, 이후 부터 연금의 급여액은 빠른 속도의 증가세를 나타내기 시작하였다. 그러나 당시의 연금급여 액의 설정은 법에 의한 사항이 아니었기에, 그 수준의 설정에 대한 임의성이 약점으로 지적 되고 있다. 그러나 이러한 급여수준의 기준으로 인하여 1974년의 경우 27%에 이를 정도로 다시금 증가하였으며, 1997년이 되어서야 법으로 단신 노인의 경우 완전노령연금급여액을 호 주의 남성평균 임금의 25% 이상으로 할 것을 정하게 되었다.

한편, 호주의 연금수준은 현재기의 남성의 평균근로자를 기준으로 하고 있어서 자연스럽게 매년 소득에 연동되는 방식을 취하게 된다. 실제 호주의 노령연금은 1932년부터 물가에 연동 한 급여방식을 취하고 있었다. 그러나 1937년 일시적으로 연동방식은 폐지되었으나 1940년에

62) 2010년 말 비교물가수준으로 보았을 때, 한국이 100으로 보았을 때, 호주는 194로 거의 두 배 수준의 물가차 이를 나타내고 있어, 동일액수에 대한 호주의 실질 소득은 우리나라의 절반에 불과하다.

재도입되었으나 이 역시도 1944년 제거되었다. 그러나 1972년부터 호주정부가 급여수준을 노 동자 평균 급여의 일정 비율을 맞추겠다는 목표를 세우면서, 1973년부터 평균소득에 연동되 도록 하고 있다. 하지만 호주의 연금제도는 물가에 연동한 것으로 1976년부터 소득 연동에서 물가연동으로 수정되었다.

<표 16> 호주 기초노령연금제도의 변천

전체소득보장제도의 구성

공공부조방식의 기초노령연금 + 당연가입퇴직연금

제도도입에서 전국민 확대에 걸린 기간

60년

1908년 연금제도가 실시된 이후 거주조건, 자산조사를 완화하고 외국인에 대한 철폐가 60년에 걸쳐 이루어 짐

수급자 선정기준 변화

자산조사

(means test)

연령, 거주, 종족, 자산조건에 따라 수급조건이 다양하게 변경

소득(income)과 자산(asset)의 평가방법 및 기준이 완화 또는 강화 되면서 발전

거주조건

1908: 20년 → 1909: 20년 → 1962: 10년

연령

1908: 남 65세, 여 65세 → 1910년: 60세 → 1993: 65세

노인대비 수급자 규모 변화

1910: 28% → 2003년 69% (보훈연금 13% 제외)

급여수준의 변화

1932년 연동장치 최초도입

1973년 평균소득에 연동

1976년 물가지수에 연동

1963년 단신의 경우 부부 1인당 급여보다 20% 높게 책정

1972년 단신기준 평균 남성 소득의 25%를 벤치마크 1997년 단신의 경우 전액기준 남성평균소득의 25%이상을 법제화 하고, 부부는 단신연금의 83% 수준

재원

일반세

GDP대비 공적연금지출비중

1980년 2.9%, 2003년 3%, 2050년 4.7% 예상

자료: 김성숙 외. 2007. 『노령기초소득보장제도의 국제비교연구 - 미국, 일본, 캐나다, 호주를 중심 으로』 . 국민연금연구원. p.236.

3) 관련 조직

호주의 사회보장제도를 담당하는 정부조직은 FaHCSI, DEEWR, DoHA, DHA, 4개 조직에 서 담당한다. FaHCSIA(가족, 주택 지역사회서비스 토착민 업무부 Department of Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs)는 소득보장과 지원과 관련된 정책을 입안하는 책임을 지며, DEEWR(교육, 고용, 근로 업무부 Department of Education, Employment and Workplace Relations)는 구직자, 학생, 도제, 젊은이에 대한 정부지원 업무 를, DoHA(보건 및 노령 업무부 Department of Health and Ageing)는 보건과 노령과 관련 된 프로그램 개발, 조사, 규정을 담당하고, DHS(휴먼서비스부 Department of Human Services): 호주정부의 사회보장서비스의 전달을 담당하는 실무적인 일을 맡고 있다.

<그림 10> 호주의 사회보장 담당 정부기구 구성

이 중, 기초노령연금에 대한 운영평가 정책수립은 FaHCSIA(가족, 주택 지역사회서비스 토 착민업무부 Department of Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs) 에서 기본적으로 담당하고 있다. 개인, 가족, 지역사회의 경제 및 사회참여에 대한 기회를 제공함으로써 호주민의 생활을 증진시키는 것을 목적으로 하고 있다.

FaHCSIA는 기본적으로 사회정책 개발 및 수립에 1차적 책임을 진 정부부처로 4명이 장 관[55])이 있으며, 전체 현금급여에 대한 정책을 담당한다. FaHCSIA는 호주의 토착민업무, 여 성, 주택, 지역사회, 가족, 돌봄이(Carers), 장애, 노령 분야에 대한 정책업무를 담당한다. 이와 관련하여 ① 각 개인에 대한 현금급여에 대한 정책 수립 및 평가, ② 주와 협조하여 개별서 비스 제공, ③ 지역사회서비스를 위한 급여에 대한 정책 수립 및 평가, ④ 정책개발, 자문, 조정 등의 역할을 한다.

하지만 기초노령연금과 관련된 기타 여러 행정적인 실무사항은 DHS에서 관할하며, 여기 의 6개 기관 중 하나인 센터링크(Centrelink)에서 책임지고 있다. 센터링크는 1997년 7월 1일 사회보장부에 소속된 급여집행조직을 확대 개편한 것으로 사회보장급여의 실무적 전달조직 이다. 이후 2004년 휴먼서비스부가 신설되면서, 정부의 모든 사회공공 서비스의 실무적인 업 무를 담당하도록 하면서, 센터링크도 휴먼서비스부의 정부조직으로 변경되었다. 이에 따라 기초노령연금과 관련한 실무 행정적인 사항은 휴먼서비스부 산하의 센터링크에서 책임지는 것이다.

센터링크는 1997년 7월 1일부터 이전에 몇 개 부처에서 사회보장, 고용지원, 기타 정부서 비스가 각각 담당하던 것을 통합하여 한 곳에서 모든 현금서비스를 지급하도록 하였다. 센터 링크는 정부서비스의 이용자에 대하여 접근성과 질을 높이도록 하기 위한 일종의 정부의

“one-stop-shop"으로 생각하면 될 것이다.

이를 위해 2008년 기준으로 전국에 걸쳐 1,000개소 이상의 서비스 접점을 형성하고 있다. 여기에는 316개 고객서비스 센터, 25개 콜센터, 560개 이상의 에이전트와 접근소 및 센터링 크 출장소 373개소, 토착민지역출장소 182개소, 원거리지역서비스센터 12개소를 포함한다. 그 리고 노령연금의 소득조사 및 급여수급 등의 사항은 센터링크를 통해 이루어지고 있다.

2. 노령연금 급여의 산정기준

1) 산정의 원칙

기본적으로 호주의 모든 급여는 소득 또는 자산 조사를 거쳐야 하다. 호주의 모든 사회보 장제도는 공공부조방식이지만, 저소득층만을 지정하여 급여를 지급하는 방식이 아니라 부유 한 계층만을 제외하는 역공공부조 방식을 채택하고 있다. 이로 인하여 시각장애인에게 지급 되는 노령연금 및 장애연금을 제외한 모든 연금과 사회보장 급여는 소득조사를 통해서만 자 격조건이 결정되며, 가족세제혜택(Family Tax Benefits)을 제외한 대부분의 급여에 대해서는 자산조사가 실시된다. 사회보장급여는 대체로 1인가구와 부부가구의 지급기준을 다르게 설정 한 정액급여 방식으로 소득 및 자산수준에 따라 급여를 감액하거나 지급하지 않고 있다.

                         <표 17> 기초노령연금 소득조사기준                                                 (단위: AUD/2주)

 

전액연금 수급자격

부분연금 수급자격

1인 가구

150 이하

1,661 미만

부부(소득통합)

264 이하

2,542 미만

부부(소득통합, 집병으로 별거)

264 이하

3,386 미만

자료: 호주사회보장청 홈페이지64)

                         <표 18> 기초노령연금 자산조사 기준                                                  (단위: AUD/2주)

주택소유형태

가구상황

전액연금 수급자격

부분연금 수급자격

주택 소유

1인 가구

186,750 이하

690,500 미만

부부(소득통합)

265,000 이하

1,024,500 미만

부부(소득통합, 집병으로 별거)

265,000 이하

1,272,500 미만

1명만 수급요건 충족

265,000 이하

1,024,500 미만

주택 비소유

1인 가구

321,750 이하

825,500 미만

부부(소득통합)

400,000 이하

1,159,500 미만

부부(소득통합, 집병으로 별거)

400,000 이하

1,407,500 미만

1명만 수급요건 충족

400,000 이하

1,159,500 미만

자료: 호주사회보장청 홈페이지

64) http://www.humanservices.gov.au/customer/enablers/centrelink/age-pension/income-test-for-                                         age-pension

(최종검색일: 2012년 7월 3일)

위 <표 17>, <표 18>에서 나타나듯이 호주의 기초연금의 지급에 소득과 자산의 상태를 기 준으로 한 부분연금지급과 제외계층이 사전에 설정되어 있다. 즉, 소득 조사(income test)와 자산 조사(asset test)를 통해 일정한 기준을 웃도는 소득 또는 자산이 있는 경우에는 연금액 을 감액시키는 것이다. 소득과 자산 양쪽 모두 조사하여, 낮은 기준을 적용한 경우를 적용하 여 지급한다.

소득을 기준으로 하는 경우 개인의 직접적인 근로소득 외에도 타인으로부터 제공되거나 증여된 모든 것이 포함되어 있다. 독신자의 경우 2주에 150 호주 달러, 부부의 경우는 2주에 264 호주 달러를 최저선으로 여기에서 매 1달러씩 연금급여가 50센트, 부부세대의 경우는 각 25센트씩 감액된다. 이렇게 감액되는 부분연금은 독신의 경우 2주에 1,647 호주 달러, 부부는 합산하여 2주에 2,522 호주 달러를 버는 수준까지 지급되며, 이 이상의 경우는 연금지급 대 상에서 제외된다.

반면, 자산을 기준으로 할 경우 예·적금이나, 퇴직연금 기금, 부동산등을 포함하는 자산을 기준으로 할 경우 주택의 소유 여부를 고려한다.[56]) 전액연금을 수급받기 위해서는 주택을 소 유한 독신의 경우 18만 6,750 호주 달러, 부부의 경우는 26만 5,000 호주 달러가 최저기준이 되며, 주택을 소유하지 못한 경우 독신은 32만 1,750 호주 달러, 부부로 40만 호주 달러가 최 저선의 기준이 된다.[57]) 여기에 자산이 1,000 호주달러 마다 연금급여는 1.5 달러씩 감액된다. 소득을 기준했을 때와 마찬가지로 이렇게 감액되는 부분연금은 주택을 소유한 독신의 경우

68만 6,000 호주 달러, 부부는 101만 8,000 호주 달러를 상한선으로, 그리고 주택을 소유하지 못한 경우 독신자는 82만 1,000 호주 달러, 부부로 115만 3,000 호주 달러 이하까지 지급되 며, 이 이상의 경우 연금지급 대상에서 제외된다.

수급자의 기본액에, 각종가급을 가산해, 최고 지불금액(maximum payment rate)을 산출한 뒤, 소득 제한 및 자산 제한에 의해 최고 지불금액으로부터 공제하는 액을 산출한 다음, 지 급액이 낮은 액이 된 결과를 채용한다.

2) 소득조사 산정방식

소득조사에 있어서 그 대상이 되는 것은 소득활동에 의한 총소득 외에도 금융자산에 대한 소득 인정액, 사업에 의한 순소득, 사적 신탁의 분배금 또는 배당금, 부동산으로 부터의 소 득, 사적 연금소득 등 당사자에게 유입되는 모든 현금흐름을 모두 망라한다. 여기에 2009년 부터는 임대재산이나 투자소득 중에서 순 손실된 부문도 신고하도록 하였다. 이 경우 과세소 득은 자신의 소득에서 순 손실을 제외한 부문이 되겠지만, 사회보험을 관할하는 센터링크에 서는 손실을 제외한 나머지 부문을 소득 인정액으로 삼고 있다.[58]) 퇴직연금에서 임의로 납부 하는 초과보험료 부문도 신고하도록 하여 초과보험료 만금의 과세혜택도 사회보험에서는 제 외한 것이다.

국외소득 중에서 해외연금의 경우, 사회보장협정을 맺은 국가를 통하여 호주에서 연금을 받고 있다면, 외국에서 받는 연금액수에 맞추어 감액되며, 국외에 거주할 경우 16세부터 기 초노령연금 수급연령까지 호주에서 25년 미만 거주한 경우에 비례하여 감액하고 있다.

물론 소득조사에서 제외되는 소득도 존재한다. 연방정부나 주에서 지급되는 임대보조금이 나 centrelink에서 지급되는 대부분의 급여가 그 예이다. 이외에 빌딩이나, 공장, 개인의 소장 품에 대한 손상과 보상, 피부양 아동에 대한 급여, 연금수급자의 교육 보충이나 입학 급여, 돌봄이 수당, 무료하숙에 대한 금전가치, 친족으로부터 받는 정기적 금액, 긴급구조나 유사한 경우의 보조금 등에 대해서는 소득조사 항목에서 제외된다. 뿐만 아니라, 기초노령연금을 수 령할 수 있는 연령이 되지 않는 급여신청자의 경우 퇴직연금투자로부터 나오는 수익과 「장 애인부조법」에 의한 급여도 제외하고 있다. 특히 2009년부터는 연금수급자로서 2주당 근로 소득 중 AUD500까지는 절반에 해당하는 소득금액을 소득조사에서 제외하면서 연금급여액 삭감을 막고 있다.

그러나 이렇게 현금흐름이 직접적으로 나타나는 소득 외에도 소득인정액을 산정하는 기준 을 만들어 이를 적용하고 있다. 여기서 소득인정(deeming)이란 금융투자로부터 발생하는 소 득을 평가하는 방식으로 금융투자에서 실제로 얼마의 수익이 발생하는지와 관계없이 일정한 율의 소득을 얻는 것으로 간주하는 것이다.

대상이 되는 금융투자는 은행이나 빌딩소사이어티, 혹은 신용조합의 계좌나 정기예금을 포 함하여 사채 및 대여금 등 관리되고 있는 신탁, 주식 및 채권을 의미한다. 이를 통해 다양한 형태로 보유하는 개인의 금융자산을 같은 기준에서 평가하고, 소득지원급여가 무리하게 감소 하지 않도록 하며, 거시적으로도 소득 인정률을 초과하는 수익에 대해서는 소득으로 인정하 지 않아 개인의 노후 소득 관리에 보다 현명한 선택을 하도록 장려하는 효과가 있다. 개인의 금융투자가 실패하거나 교회나 자선기금에 대한 투자, 혹은 강제퇴직연금에 대한 적립액은 소득인정대상에서 제외된다.

2012년 3월 말 기준으로 소득인정기준은 개인의 경우 금융투자액 AUD44,600에 대해서 3%를 소득으로 계상하고 있으며, 이를 넘는 금액에 대해서는 4.5%를 소득으로 간주한다. 부 부의 경우는 어느 한 사람이 연금급여를 받고 있다면, AUD74,400까지는 3%, 이를 넘는 금 액에 대해서는 4.5%를 소득으로 간주한다. 하지만, 부부 모두 연금급여 수급자가 아니라면 한 개인당 AUD 37,200까지 3%, 이 이상의 금액에 대해서는 4.5%를 소득으로 간주한다. 이렇게 소득인정율을 차등적으로 적용하는 것은 일정수준까지의 투자금은 노후 소득원으로

4%의 순손실이 발생하게 되어 총 소득에서 $400($10,000×(8%-4%))를 제외한 금액이 과세소득이지만, 사회보험 centrelink에서는 총소득만을 그대로 적용한다.

인출에 대비한 금액으로 여기고 있기에, 이에 대해서는 낮은 인정율을 적용하지만, 이 이상의 금액에 대해서는 실 투자로 인한 소득액으로 간주하여 현실적인 수익률을 적용하는 것이다. 즉, 소득인정율은 지속적으로 모니터링되어 적절하게 변경될 수 있음을 의미한다. 이 인정율은 사회보장청과 교육노동청 사이의 합의에 의해 시장의 수익률과 연동되어 결정되지만, 가능한 연금급여의 실질적 변동을 줄이는 것도 제약조건으로 포함하고 있다.

사회보장 연금이나 수당을 받는 동안 일시금을 받을 경우, 그 성격에 따라 다르게 적용된 다. 1회성 증여나 복권당첨이나 상금 등과 같은 일시금, 비정기적으로 지급되는 퇴직연금은 소득조사에서 제외한다. 이 외에는 일시금을 받은 날로부터 약 1년(52주)동안 소득으로 간주 하여 나누어 소득으로 산정한다.

3) 자산조사

자산은 소득과 달리 현금흐름이 나타나지 않기에 실제 연금급여를 지급하는데 기준으로 삼기가 쉽지는 않다. 호주의 경우 자산은 본인이나 그의 배우자가 소유한 것으로 국내외 자 산을 막론하고 대상이 되며, 가치는 시가평가를 원칙으로 평가하고 있다. 여기서 자산은 순 자산의 개념으로 부채는 자산에서 감액한다.

평가대상이 되는 자산은 금융투자액 혹은 종신재산 소유권, 퇴직금이나 상환연장투자기금 에서 보유한 자산, 생명보험 중도해약 환불금, 한해 AUD10,000이상이나, 5년간 AUD30,000이 상을 수령한 증여가치, 자동차, 집으로 사용하지 않는 보트나 캬라반, 개인소장품, 수집품, 임 대자산, 농장, 전원주택 및 기타 부동산, 타인에 대한 무이자 대여금, 그밖의 해외자산을 모 두 망라한다. 여기서 특징은 그가 거주하는 주택에 대해서는 자산에 포함시키지 않는다는 점 이다.

부동산이나 금융자산의 경우 급여신청자가 급여를 신청할 때, 부채를 뺀 가치를 직접 centrelink에 제출하는 것을 기준으로 한다. centrelink는 급여신청자의 신고내용을 참조하지 만, 필요한 경우 국세청 산하의 가치평가실(Australian Valuation Office)[59])에 시장가치 등의 실제 가치평가를 의뢰하기도 한다.

이중에서 금융자산의 경우 자본에서 발생하는 이자나 배당금 등의 소득이 발생하므로 자 본자체에 대해서는 자산조사, 여기서 발생되는 소득은 소득조사 대상으로 분리하여 산정하고 있다. 소득흐름이란 소득이 발생하도록 정기적인 지급을 하거나 자본수익을 얻도록 하는 투 자의 산물을 의미한다.

이중 금융투자자산에 대해서는 앞에서 설명한 바와 같이 일정한 소득 인정율을 적용하여 추정한다. 그러나 이외의 저축이나 기타금융자산의 경우 소득흐름의 성격, 소득이 지급되도 록 계획된 기간, 소득발생 시점의 대상자에 따라 단기자산유형, 장기자산 유형, 장기자산 조 사 부분 면제 유형으로 나누어 추정한다.

3. 기초연금 급여의 적정수준 평가

사실 당시의 호주 국민들의 평균 수명은 70세 내외로 장애와 건강문제가 발생하는 노년의 생활을 최소한으로 보장해주기 위하여 도입된 제도였다[60]). 이러한 배경으로 연금액의 적정성 보다는 노후의 생활 영위를 위한 수단으로 제공되었기에, 그들의 최소생계 수준에 맞추어 연 금액이 책정된 것으로 사료된다.

더욱이 호주의 기초연금 급여 수준이 적정한 수준인지는 실제 호주에서는 공식적인 빈곤 선이 존재하지 않기 때문에 판단하기 어렵다. 그러나 수급자 전체에서 완전연금의 수급자가 60%를 넘고 있다는 사실은 이들의 사적 소득이 거의 없는 매우 낮은 수준의 소득을 가지고 있음을 의미한다 하겠다. 더구나 65세 이상 노인의 총 소득 중에서 공적소득보장급여가 주소 득원인 비율이 70%가 넘으며, 65세 이상 인구의 56.5%가 총 소득 중 공적급여액의 비율이 90% 이상으로 이들이 연금에 대해 의존하는 비율은 매우 높은 편이다.

근로가능기간 동안 경제활동에 참여한 적이 없어 별개의 개인 노후 생활에 대한 대비를 전혀 하지 못한 호주의 노인들은 최소한 2주에 689.00 호주 달러를 지급받아 생활하게 된 다[61][62]). 절대적 규모면에서 호주의 독신 노인에게 지급되는 연금급여는 호주의 2011년 말 노령 연금의 연 수급액은 US$17,073로 일인당 국민소득액 US$66,984의 25% 수준에 이른다. 이를 우리나라 화폐로 계산해 보면, 월 157만원 수준이며, 부부 합산의 경우 월 238만원 수준이 다.71)

이러한 수준의 급여는 실제적으로 퇴직자들이 생활하는데 충분한 수준의 급여를 보장해 주지 못한다. OECD의 자료에 따르면 호주의 65세 이상 노인빈곤율은 39.2%로 45.1%를 나타 내는 우리나라 다음으로 가장 높은 수준을 보이고 있다. 이 수치는 OECD 평균 15.45%의 두 배가 넘는 수준이며, 1980년대 중반과 비교하였을 때 평균 1.9%p 증가한 값이다.

그럼에도 불구하고 호주 국민들 중에서 현재의 소득으로 생활하기 어렵다는 비율은 단지 12%에 불과하여 OECD 국가들 중에서 상위권을 나타내고 있다. 더구나 글로벌 경제 위기 이전인 2007년에 비하여 –1%p 감소한 수치를 나타내면서 생활여건의 변화가 오히려 개선 되는 모습으로 나타나고 있다.

특히 아래 그림에서와 같이 호주 노인층의 소득은 낮을지 모르나 그 구조상 공적이전으로 나타나는 연금이 거의 절반을 차지하며, 나머지 40%가 자신의 자본에서 나오는 소득임을 의 미하고 있다. 즉, 노동으로 인한 소득비율은 매우 낮다는 의미이다.

<그림 11> 65세 이상 노인층의 소득구조         <그림 12> 현 소득 수준 만족율

자료: OECD Statistics, <http://www.oecd.org/statistics/>

이러한 노동소득의 비중이 작다는 점은 우리나라의 경우 노후 소득의 70%가 노동에 의존 하고 있으며, 그마저도 수준이 매우 낮다는 것과 대비하였을 때 많은 점을 시사해 준다. 하 지만 호주의 경우나 우리나라의 경우 모두 OECD의 평균 노인소득보다 낮으며, 공적이전 수 준 역시 호주도 높은 편이 아니라는 점은 분명하다. 그 대신 호주의 경우 공적이전에 의한 노인 소득이 전체 소득의 절반가량을 차지하고 있으며, 나머지 부분 중 35%가량이 자본 소 득에 의존하고 있어, 실제 노동으로 인한 소득의 충당비율이 다른 나라에 비해 매우 작다는 점은 주목할 필요가 있다.

실제로도 호주는 노령연금의 법정급여 기본율을 1인 가구 기준으로 남성 평균 임금의 25%, 부부의 경우 합하여 40%의 수준을 유지하고 있는 상황이다. 이 수준은 빈곤선을 중위 소득 대비 50% 내외로 설정하고 있음을 고려할 때 높은 수준은 아님을 의미한다.

그러나 이러한 급여만으로 퇴직자들이 생활하는 것은 아니다. 여기에 정부는 주택을 보유 하지 못한 가구에 대해서 별도의 임대보조금을 지급하고 있으며, 이외에도 비급여 생활을 보

완하는 다양한 공적 급여혜택으로 연금대부제도(Pension Loans Scheme), 연금보너스

제도, 공과금수당(Utilities Allowance), 노인우대수당(Seniors Concession Allowance), 연금

수급자우대카드(Pensioner Concession Card) 등이 마련되어 있다.

또한 호주는 노령연금과는 별도로 다양한 프로그램을 통해 노인들에 대한 보호서비스를 지원하고 있어, 연금외의 비급여적 지원이 충실하게 이루어지고 있다는 점도 주목할 만하다. 이러한 보호서비스는 인척들로부터 실질적인 도움을 받지 못하거나 도움을 받는다 하여도 필요 욕구가 충족되지 않는 노인들에 대한 지원시스템이다. Formal care라고 하여 정부에서 지원받는 직접적인 서비스 외에도 영리, 혹은 비영리의 다양한 민간조직들이 활동하고 있다. 그러나 서비스의 전달은 관련 법령과 프로그램에 의해 지역사회 내에서 나타난다는 특징을 보인다.

퇴직 노인들에 대해서 연방정부는 기초노령연금 이외에 주거, 처방약, 개호, 질병치료 등에 대한 추가적인 보조금을 지급하고 있으며, 접근이 어려운 원격지에 대해서는 추가적인 수당 을 지급한다. 또한 주정부 차원에서는 주택소유자에 대한 보조금 및 전기나 수도 등에 대한 보조금, 대중교통이나 자동차 등록비 등에 대한 혜택을 주고 있다. 뿐만 아니라 일정 수준의 소득이나 재산으로 인하여, 혹은 연금 수급 자격이 되지 못하는 노인들에 대해서도 연방정부 에서 별도로 노인 건강카드를 발행하여 의약품이나 교통 등에 대한 지원금을 지급하고 있다.

국가에 의해 운용되는 프로그램은 다음과 같다.                                가정 및 지역사회 지원서비스(HACC;

Home and Community Care program), 노인 가정방문 지원서비스(CACPs; Community Aged Care packages), 노인 재가복지서비스(EACH; Extended Aged Care at Home), 치매노 인 재가복지서비스(EACH Dementia; Extended Aged Care at Home Dementia), 변환보호프 로그램(TCP; Transition Care Program), 거주형 보호, 보호자들을 위한 국가일시 보호 프로그 램 등 여러 노인에 대한 직접 지원 및 보호자를 위한 지원 프로그램이 마련되어 있다. 관련 프로그램은 별첨에서 소개하였다.

아래 <표 19>는 호주의 노인들이 받고 있는 기초노령 연금 외에 부가적인 서비스를 나타 낸 것이다.

<표 19> 연금 등 주요 노인대상 급여 수급자 규모(명)

급여종류

남자

여자

전체

기초노령연금(Age Pension)

882,700

1,187,600

2,070,300

장애지원연금(Disability Support Pension)

417,200

325,500

742,700

개호자급여(Carer Payment)

43,500

92,300

135,800

부인연금(Wife Pension)

0

29,600

29,600

과부 B연금(Widow B Pesion)

0

700

700

유족수당(Bereavement Allowance)

100

500

600

보훈연금(DVA Service Pension)

103,900

92,200

196,100

보훈소득지원부조금(DVA Income Support Supplement)

100

81,400

81,500

전체

1,447,500

1,809,800

3,257,300

주: 1) 기초노령연금 수급자에는 보훈연금과 기초노령연금 동시 수급자 약 5,900명이 포함되어 있 으며, 2008년 12월 현재 개호수당수급자 443,800명도 포함 (2008년 말 기준)

2) DVA = Department of Veterans Affairs 자료: Pension Review Report(2009), p.148 표에서 재인용, FaHCSIA

<표 20> 호주의 의료 서비스 지원 규모

급여종류

남자

여자

전체

연방노인건강카드(Commonwealth Seniors Health Card)

135,900

148,400

284,300

저소득자건강보호카드(Low-Income Health Care Card)

166,000

199,500

365,500

보훈장애연금 및 전쟁과부연금

(DVA Disability Pension and War Widow)

자료 없음

자료 없음

261,700

자료: Pension Review Report(2009), p148 표에서 재인용, FaHCSIA

이와 같이 소득이 전혀 없었던 노인들의 경우에도 급여로 지급되는 기초연금 외에 여러 다른 노인 서비스의 지원을 통해 생활을 영위하고 있어, 실제 소비를 위해 사용하는 현금의 필요성이 다른 국가들에 비해 크게 떨어지는 데에서 기인한다고 볼 수 있다. 실제 현금수입 으로 추정되는 급여액이 작다고 하여도 통계적으로 빈곤 수준에 이르는 노인들의 비율이 높 으나, 이들의 실제 생활에는 큰 어려움이 없도록 하는 여러 서비스가 제공되기 때문이다. 여 기에 노약자들과 그들의 보호자들에게도 공통적이면서도 통합된 범위의 기본 관리와 지원 서비스를 제공하면서, 보호 지속성을 유지하고자 하는 노력을 중앙정부와 지역사회와 밀접한 관계 속에서 이루고 있다는 점을 주목할 필요가 있다.

이러한 노력들로 인하여 기초노령연금 수급자에 대한 정부의 추가보조금제도를 통해 수급 하는 연금을 통한 실제 소비는 상대적으로 작게 나타나, 소득 대비 생활 만족도나 떨어지지 않는 모습을 보인다. 뿐만 아니라 호주는 대부분의 사회복지제도가 사회보험보다는 사회부조 방식을 취하고 있어 근로기간 동안 자신의 소득에 대한 적립이 가능하며, 가족지원 프로그램 에 기반하여 시행되고 있어서 별도의 추가적인 부담이 작다는 것도 퇴직자의 부담을 완화시 키는 요인 중의 하나로 제시되고 있다.

근로연령층의 경우에도 자산조사나 근로장려세제 형태의 급여가 지급되고 있어서 호주 전 국민의 약 25%가 정부로부터 직접적으로 보조금을 받고 있을 뿐만 아니라, 가족세제 급여를 받는 가구는 전체 근로가구에 80%에 달할 정도로 포괄적이기에, 실제 노인들이 느끼는 체감 급여는 소비대비로 보나, 가족 관계를 통한 지출 여부로 보다 매우 높게 느껴질 수 밖에 없 는 것이다.

4. 호주 기초연금의 과제

호주는 공적소득보장 제도를 통하여 퇴직 이전 소득의 일정한 수준을 유지하도록 하는 적 절한 급여수준을 설정한 적이 없고, 사회보험방식의 연금제도를 도입 한 적도 없다. 노인의 소득보장에 있어서 정부의 역할은 최소보장으로 제한되었으며 정부의 책임은 향후에도 현행 대로 유지될 것으로 보인다. 그러나 공공부조방식의 소득보장제도이므로 보편적 지급방식보 다는 비용이 적게 든다. 또한 누진적인 구조를 갖는 조세를 재원으로 사회보장급여 프로그램 을 운영하므로 계층간 소득재분배 기능은 강하다고 볼 수 있다

호주의 기초연금의 급여수준은 퇴직자의 평균 주당 소득의 약 25%를 목표로 하고 있음을 앞에서 밝힌바 있다. 여기에 퇴직연금의 경우 2030년 퇴직을 하는 가입자의 경우 퇴직 시 소 득의 60% 수준까지 될 것으로 예상되고 있다.

이렇게 될 경우, 장차 당연가입형 퇴직연금제도의 성숙으로 인하여 기초연금의 비중이 감소

될 것으로 예상되어, 점진 적으로 재정의 부담은 줄어들 것으로 호주정부는 기대하고 있다.

하지만, 퇴직연금제도가 적립에 의한 기금운용방식으로 적립금증가로 인한 국가저축 수준 이 증가될 것이지만, 시간제 근로자나 임시직 등 여전히 사각지대가 크게 존재하고 있다. 또 한 자영업자의 경우 퇴직연금제도에 강제 적용이 되지 않는다. 그러므로 기초연금제도의 보 완을 위해 이들 계층을 포괄할 수 있는 보완 방안이 강구되는 것으로 알려져 있다.

호주는 2010년 65세 이상 인구가 전체의 13.5%로 높은 수준은 아니지만, 매년 0.2%씩 높 아지는 추세를 보이고 있으며, 2047년에는 25%로 급속한 고령화가 예상되고 있다. 이에 호주 정부는 기초노령연금에 대한 국민의 의존도를 낮추고, 스스로 노후를 준비하는 것을 지원하 는 방향으로 정책을 마련하고 있다. 특히 호주 정부에서 소득지원을 위해 지출하는 총액 중 에서 노인에 대한 소득지원에 드는 비용은 전체 비용의 약 35%를 차지하고 있으며, 이중 30% 정도는 노령연금에 소요되는 것으로 알려져 있다.

이러한 사항을 개선하기 위해 호주 정부에서는 국민 스스로 노후를 대비하도록 태도를 변 화시키기 위한 다양한 노력들이 시행되고 있으며, 이 중 대표적인 것으로 퇴직연금제도를 보 다 활성화시키기 위한 노력과 함께 중고령자로 하여금 노동시장에 참여할 수 있도록 독려하 고 있다.

실제로 호주정부는 빈곤한 노인에게 보다 높은 급여를 주되, 연금의 재정적으로는 장기적으 로 안정되게 하기 위한 개혁방안을 마련하였다. 개혁방안의 핵심은 완전 노령연금의 급여수준 을 남성 근로자 주당 평균임금의 25% 수준에서 2010년 3월까지 27%로까지 높이되, 대신 소 득이 있는 계층의 경우 부분연금의 급여를 줄이는 것을 골자로 하고 있다. 이는 2009년 1월 발간된 “Pension Review Report"를 근거로 한 것으로 동년 9월부터 급여수준을 2주당 1인가 구당 최고 $65, 부부의 경우 1인당 $20.30씩 연금급여를 올리는 대신 소득조사로 인해 발생하 는 감액 비율을 $1당 ￠40에서 ￠50으로 올렸으며, 현재까지는 이 비율을 유지하고 있다. 또한 노령연금에 대해 물가상승률에 연동하여 상승시키던 것을 연금수급자의 생활비용지 수도 추가하여 이 두 가지 지수 중 더 높은 것을 반영하여 급여액을 조정함으로써 연금 수 급자의 급여수준을 현실화하였다.

새로운 근로소득 보너스 도입하여 기초노령연금 수급 연령 이상인 연금 수급자가 근로를 할 경우 2주당 근로소득 중 $500에 대해서는 1/2은 소득조사에서 면제해 주는 조치를 통해 수급자의 근로유인을 만들고 있다. 그 대신 연금수급연령은 2017년부터 2023년까지 65세에서 67세로 상향조정하도록 하였다.

이러한 2009년도의 조치를 통해 추가적인 과세 없이 노령연금의 급여수준을 올릴 수 있는

재원조달을 할 수 있게 되었다는 점에서 성공적이라는 평가를 받고 있다.

5. 호주 노령연금 체계의 시사점

100여년이 훨씬 넘는 기간 동안 운영된 호주의 사회보장 체계는 공공부조로서의 사회적 성격에 대해서‘법’적인 체계뿐만이 아니라, 호주 국민 개개인에게도 충분하게 각인되고 있다 는 점에서 우리나라의 연금체계와는 근본적인 차이를 가진다.

또한 호주는 1908년 조세방식의 기초노령연금이 도입된 이후, 100여년이 넘는 기간 동안 급 진적인 제도의 개혁 없이 점진적으로 수급조건을 완화하면서 수급대상을 넓혀왔다. 이러한 대 상의 확대는 결국 기초소득보장 체제로 자리를 잡았으며, 1992년부터 퇴직연금을 강제화하면 서 다시금 수급 대상을 줄이고자 하여도 그 범위와 대상의 축소는 상당히 장기간에 걸쳐 이 루어질 것으로 보인다. 그리고 설사 수급대상이나 규모가 급진적으로 감소된다 하여도 강제기 업연금으로 이를 대체함으로써 실제 국민들이 받게되는 변화의 충격은 크지 않을 것이다.

반면 우리나라의 기초연금은 2008년도부터 시작된 제도로 아직 채 5년도 되지 않은 상황 에서 그 대상범위와 급여수준, 재원의 확보에 대한 논란이 나타나고 있다. 2006년 이후 국민 연금 개혁과정 시 노후소득보장 사각지대의 해소 필요성이 제기되었고, 이의 해결방안으로 기초노령연금제도가 논의되었다. 2006년 65세 이상 노인 중 국민연금(16.4, 특수직역연금(3.4, 경로연금(13.5 등 공적 노후소득보장을 받는 비율은 33.3%로 추정되었다. 한편 2007딘 말 국 민연금 가입대상자 중 27.96%인 5,106,803명이 국민연금의 보험료(기여금)를 지불하지 않고 있는 실정이어서 사회보험으로서의 기능을 제대로 수행하고 있지 못한 실정이었다.

논의의 중점은 기초연금의 지급을 저소득층을 기점으로 하위 70% 수준의 대상에게 연금을 지급할 것인지, 보편적으로 일정 연령이상의 전 국민들에게 지급을 할 것인지에 대한 사항이 다. 여기서 종종 논의되는 것이 호주의 사례이다. 호주는 자산조사 및 소득조사를 통해 일정 소득이나 재산을 가진 계층을 제외한 나머지 범위에 대해서 연금을 지급하고 있다. 이는 얼 핏 우리나라 기초연금 논의에서 일정 계층에게 선별적으로 연금을 지급해야 한다는 입장을 변호하는 것으로 보일 수도 있다. 그러나 여기서 지급되는 대상을 원칙적으로 전국민을 대상 으로 한다는 것을 주목할 필요가 있다.

즉, 전국민을 대상으로 연금을 지급하는 과정에서 일정 수준을 배제하는 방식으로 연금의 지급원칙을 가지고 있어, 선별적으로 연금을 지급하고자 하는 방식과는 기본 입장에서의 차 이를 가진다는 의미이다. 여기에 더하여 호주의 노령연금은 정액연금방식에 기초하며, 연금 에 대한 기여도는 고려대상이 되지 않는다는 점을 주목할 만하다. 그러면서도 연금의 소득 대비 급여수준은 우리나라의 국민연금의 급여 수준과 비슷하기에 사각지대의 문제가 심각하 게 발생되지 않아 우리나라에서처럼 이 부분에 한하여 기초연금으로 메우려는 입장과는 확 연한 차이가 나타나기 때문이다.

이는 연금급여의 대상을 결정할 때 수급을 위한 준칙에 기초하여 급여를 지급하게 되는 우리나라의 방식과 달리 기본적으로 모두에게 지급하되, 특정 경우에 한하여 지급을 유보하 는 경우라는 입장의 차이에서 나타나는 문제이다.

이는 우리나라의 기초연금의 기본 취지인 국민연금에 가입할 기회조차 갖지 못한 계층에 대한 사각지대의 해소라는 입장과는 반대적인 입장을 가지는 것이다. 더구나 국민연금으로 어느 일정 수준의 소득이 충족될 경우 기초연금의 지급을 중지하는 방안을 생각해 볼 수 있 겠으나, 여기에는 국민연금의 연금급여가‘충분한’ 수준의 급여야 한다는 것이 전제가 된다.

한편 호주의 소득기준액은 우리나라 기준으로 4주 기준으로 약 385만원[63])수준으로 호주의 평균남성 근로자 소득의 약 80% 수준을 기준점으로 하고 있다. 즉, 연금의 수급상한이 높아 굳이 연금수급의 필요성이 강하지 않은 계층만을 선별적으로 대상화하였다는 의미이다.

물론 이러한 입장을 선별적인 연금급여라 할 수 있겠으나, 호주의 노인들에 대한 비 급여 적인 서비스 제공은 무차별하다는 점에서, 실제 특정 연령에 대한 정부의 노인 서비는 우리 나라에 비해 보다 포괄적이라고 생각할 수 있다.

더구나 호주의 기초연금은 의미 그대로의 기초적 생계를 지원하는 기능을 할 수 있을 만 큼의 수준을 유지하고 있다. 일인당 단독 노인의 경우 지급하는 금액은 호주 남성 노동자 평 균급여의 25% 수준이다.

반면 우리나라의 경우 기초연금액의 목표로 하는 A값의 10% 수준으로 지급한다 하여도 이는 2012년 상반기말을 기준으로 189,177원으로 국내 5인 이상 사업체 상용근로자들의 월 평균 임금 272만3천원[64])의 6.9%에 불과한 수준이다. 여기에 국민연금의 실제급여 수준이 해 당근로자의 평생 평균 급여의 20% 내외임을 고려해 본다면, 국민연금과 기초연금을 합하여 야 간신히 평균적인 소득의 30%를 밑도는 수준의 급여를 받을 수 있게 된다는 점과 비교된 다 하겠다. 이는 호주의 경우 연금지급을 위하여 매년 GDP의 약 6% 이상을 지출하고 있는 반면 우리나라의 경우 국민연금을 포함하여 연금 지급은 0.3%에 불과하다는 것에서도 간접 적으로 알 수 있다. 물론 호주 역시 2011년 OECD 자료에서 발표된 2007년 기준 사회복지비 비중 역시 7.5%로 OECD 평균 사회복지비 지출 19.3%에 비해 크게 낮은 수준이다.

하지만 우리나라의 경우 지속적으로 복지관련 예산을 증가시키고 있으나, 실제로 느끼는 복지증가 수준은 낮다. 이는 상대적으로 고소득층의 경우 체감되는 복지 수준이 없으며, 저 소득층에게도 충분한 지원이 이루어지지 않고 있기 때문이다.

반면 호주의 경우 기초연금의 대상을 줄이지는 않으면서도 소득별 연금 삭감률을 낮추는 방식으로 추가 과세를 하지 않고 재원조달을 할 수 있으며, 빈곤한 자는 더 많은 급여를 받 을 수 있도록 하였다는 점을 참조할 만 할 것이다.

여기에 연금급여가 노인들의 생계를 얼마만큼 실질적으로 지원할 수 있는가에 대한 문제 도 비교해 볼 수 있다. 우선 호주의 급여수준은 생활여건과 물가사정을 고려해 보았을 때 우 리나라에 비해 크게 높은 수준이 아니기 때문이다. 앞에서도 언급한 바와 같이 실제, 호주의 연금급여액은 OECD 평균에 비해 낮은 국가에 속하며, 이로 인하여 노인 빈곤율도 매우 높 은 수준이다. 그럼에도 불구하고 실제 퇴직 노인들의 생활은 우리나라에 비해 윤택하며, 소 득만족도 역시 여타 선진국에 비해 높은 수준으로 나타나고 있다는 점은, 노인들에 대한 생 활이 충분히 연금급여로 가능하다는 점을 시사해 준다.

이렇게 생활을 가능하게 하는 것은 연금생활자를 기준으로 연금 급여이외에 다른 여타의 지원책이 체계적으로 마련되어 있음을 의미하며, 이 부문은 호주의 또 다른 사회보장 제도를 통한 지원체계로 보아야 할 것이다. 여기에 노인들의 높은 주거 보유비율도 고려의 대상이 될 수 있다. 실제 노인들의 94%이 상이 개인주택에 거주하고 있어, 실제 소비 지출에서 주거에 소요되는 비중이 낮은 편에 속 한다. 이는 근로기간 동안 주택을 구입할 수 있는 여력이 가능한 데에서 비롯되는 것으로 노 후 소득의 보장이 노후 시점부터 시작되는 것이 아니라, 이미 근로 시작 시점부터 정부의 지 원이 궁극적으로 노후 소득을 보장해 주는 근간으로 연결됨을 보여 주는 좋은 사례라 할 수 있다.

이는 호주의 전통적인 사회보장 체계에 근거한 바가 크다. 호주의 사회보장체계를 한마디로 평가하자면, 많은 학자들은‘노동시장 중시의 사회보장’이라 하고 있다.[65]) 이러한 노동시장을 중시하는 사회보장 체계는 노동자들로 하여금 독립적인 생활이 가능하도록 하여 부모세대의 부담을 가중시키지 않을 뿐만 아니라, 자녀에 대한 소비 역시 절감시키는 효과를 가진다.

이러한 급여외 추가 부담으로 노인들에게 가장 많은 비중을 차지하는 의료비 지출을 예로 들어보면 아래 <표 21>과 같다. 표에서 나타나다시피 전체 GDP에서 차지하는 의료비 지출 은 호주가 훨씬 크게 나타난다. 그럼에도 불구하고 민간 부문의 지출 비중은 오히려 우리나 라 보다 GDP 대비 1%p 낮은 수준으로 나머지 부문은 공공에 의한 의료 지원에 의존하고 있음을 보여주고 있다. 물론 이 표는 노인들만을 대상으로 한 것이 아닌 전 국민을 대상으로 한 것이기에 의료 의존도가 높은 노인들은 더욱 많은 지출을 하게 될 수도 있다. 그러나 노 인들에 대한 의료비의 경우는 오히려 연방노인건강카드 등을 통한 간접지원이 훨씬 크게 나 타나고 있어, 실제 민간의 부담은 훨씬 더 작게된다.

호주의 퇴직자들의 생활에 있어서 연금에 대한 의존도가 우리나라보다 낮으며, 기존 자본 의 축적이 가능할 수 있는 사회적인 여건을 갖추고 있다는 점에서 시사해 주는 바가 있다고 본다.

<표 21> 우리나라와 호주의 의료비 지출 규모

 

GDP대비 보건지출비 (%)

공공 (%)

민간 (%)

1인당 보건지출(달러)

보건지출비대비 - 공공 (%)

한국

6.5

3.5

2.6

1,108

54

호주

8.5

5.6

2.5

3,867

65

주: 2009년 말 기준

자료: OECD Statistics, <http://www.oecd.org/statistics/>

즉, 퇴직자들의 노후 생활 유지라는 하나의 복지적 과제를 해결하기 위해서는 연금액의 증 액이라는 하나의 정책적 수단보다는 노인을 중심으로 둘러싼 여러 생활 환경을 지원하는 방 안의 하나로 연금을 고려할 수도 있다는 점이다. 앞에서 언급한 바와 같이 우리나라의 기초 연금의 수준이 생활을 영위하는 데 많이 부족하다는 인식에서 연금 급여의 범위와 인상을 둘러싼 많은 논쟁이 있다.

여기서 중점이 되는 것은 급여 인상의 타당성과 그 재원이 문제의 요지가 되고 있다. 하지 만 우리나라와 그나마 비슷하게 노인 빈곤이 높은 호주의 경우, 연금액의 전폭적인 인상이나 연금 급여에 대한 노인들의 의존성을 높이는 방향 대신, 이들을 둘러싼 제반 상황을 개선하 는 방향으로 복지문제를 해결하고자 한 점을 참조할 만하다. 이는 노인들의 생활이 단순히 그들의 지출에 의존하기 보다는 의료비나 기타 제반 비용을 국가가 지원한다던가, 소득 기간 동안 아이들 교육비나 결혼 자금 등으로 급작스러운 자산의 지출을 하지 않도록 하는 사회 적인 여건의 조성 등이 오히려 노인들의 생활 향상에 큰 도움이 될 수 있다는 좋은 사례로 여겨진다.

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Appendix 1 호주의 추가 노인 지원 제도

①   연금대부제도(Pension Loans Scheme)

소득이나 자산 둘 중 하나로 인하여 연금을 받지 못하거나 부분연금만 받는 경우(두 가지 모두에 해당하여 못 받는 경우는 제외) 연금대부제도의 혜택을 받을 수 있다. 남성인 경우 65세 이상이고 여성의 경우 연금수급연령 이상이며, 본인과 그 배우자가 소득조사나 자산조 사를 받아 연금을 받을 수 있으며, 대부를 위한 담보로 호주에 부동산이 있어야 한다. 대부 를 받을 수 있는 금액은 약품수당 및 임대보조금에 기초노령연금 최대금액을 합한 금액으로 2주마다 받을 수 있다. 대부금에 대해서는 이자를 내야하며 과세 대상이 아니다.

②   연금보너스제도(Pension Bonus Scheme)

기초노령연금이나 보훈연금을 받기 위한 연령과 거주요건을 충족한시점에서 계속 일을 하 고, 연금보너스제도에 등록했으며, 등록한 날이후 최소한 1년간 엄격하지 않은 근로테스트를 통과하는 경우 기초노령연금과 보너스를 신청할 때 비과세 일시금보너스를 받을 수 있다. 보 너스금액은 기초노령연금 신청연기기간, 신청 후 받을 수 있는기초노령연금액, 기초노령연금을 연기한 기간 동안 독신인지 부부인지에 따라 달라지며 최대 보너스 수급가능년수는 5년이다.

연금수급연령이후 기초노령연금이나 기타 임금보조를 받은 적이 있거나, 이미 보너스를 받은 적이 있거나, 동 보너스와 기초노령연금을 최종 신청할 때 거주요건 충족을 위해서 국제사회 보장협정을 사용해야 하는 경우에는 보너스를 받을 수 없다.

③   연방정부 노인건강카드(Commonwealth Seniors Health Card)

기초노령연금이나 공적소득지원급여를 받지 않는 노인으로서 호주에 거주하는 호주시민이 나 뉴질랜드 시민 또는 영구비자소지자 또는 104주 이상 호주주민이거나 호주에 거주하는 뉴질랜드 시민인 자 중 일정한 과세소득 미만(자산조사는 없음)인 노인에게 지급되는 건강카 드는 진료나 약품구입 시 값싸게 구입할 수 있는 혜택을 준다. 1994 년에 도입되어 노령연금 수급 연령에 이르고 있는 것 및 소득 요건을 채우는 것이 요건으로 되어 있다.

④   공과금수당(Utilities Allowance)

기초노령연금 연령이면서 사회보장급여청(센터링크)에서 지급하는 노인대상의 소득지원급

여를 수급하는 자에게 자동으로 지급되며, 가스, 전기 등에 드는 비용을 지원한다.

⑤   노인우대수당(Seniors Concession Allowance)

연방노인건강카드 소지자는 노인우대수당 수급자격이 있다. 이 수당은 연료, 상하수도, 자 동차 등록 등에 대해 이들에게는 주정부나 지방정부에서 우대를 해주지 않기 때문에 연방정 부 차원에서 지급한다.

⑥   연금수급자우대카드(Pensioner Concession Card)

연금수급자 및 노령과 관련된 다양한 소득지원급여 수급자에 대하여 의약품비 삭감혜택을 주며, 주정부와 지방정부에서 재산세, 수도요금, 연료비, 전화요금, 공공교통요금, 자동차 등 록비 삭감, 매년 주(州)안에서 이동할 경우 1회 이상 철로 무료 이용하는 혜택 등을 준다. 그 외에 노인들은 공공부조방식의 소득지원 프로그램인 임대료보조금(Rent Assistance), 약품수 당(Pharmaceutical Allowance), 오지수당 (Remote Area Allowance), 전화수당(Telephone

Allowance) 등의 급여를 받을 수 있다. 또한 장애가 있는 노인들에게 지급하는 급여로서 교 통수당(Mobility Allowance)이 있고, 기타 청각보조서비스(Subsidised hearing services) 등이 있다.

⑦   선불 지급 제도(Lump Sum Advance)

250 호주 달러에서 500 호주 달러의 연금을 무이자로 가불해, 다음번 지급분부터 26 주 이 내에 분할로 변제 하는 제도이다. 본인의 필요에 따른 신청의해 1년에 1회에 한정해 이용할 수 있다(노령연금·과부 연금·장애자 치료·개호자 치료 외).

⑧   시니어 카드(Senior Card)

각주나 지방자치단체에서 발행하며, 시니어 카드 소지자 우대의 표시가 있는 기관이나 상 점등에서 제시하는 것으로써, 공공 교통기관의 이용, 상품의 구입, 숙박, 여행, 레스토랑, 엔 터테인먼트등에 대해, 특별 요금의 적용을 받을 수가 있다.

⑨   가스 전기 수도대 보조(Utilities Allowance)

노령연금 수급자는, 노령연금에 가세해 Utilities Allowance＇(가스 전기 수도대 보조)의 보 조를 받아 연금과 같은 효과를 가진다.

⑩   집세 보조(Rent Assistance)

⑪전화 보조(Telephone Allowance)

⑫이동 보조(Mobility Allowance)

⑬ 메디케어에 있어서의 자기 부담 상한 우대 설정

의료비 세이프티 넷(safety net ) 제도를 통해서, 의료비에 있어서의 환자의 자기 부담액이 연간에 일정액을 넘었을 경우, 그 이후의 자기 부담액의 80%를 정부가 부담하고 있다. 부담 액의 상한은 통상 연간 1,000호주달러이지만, 연금 생활자등 저소득자에 대해서는, 연간 500 호주달러로 낮추어 저소득 고령자의 부담의 경감을 꾀하고 있다.

⑭ 주택 개량 보조

연방과       주정부가   자금을   제공하고   있는    주택                           보전             및 리폼·프로그램(The Home

Maintenance and Modification Program)은 개조 수준별로 각기 다른 보조를 실시한다. 낮은 수준의 지원은 주택 리폼 및 보전 서비스(the Home Modification and Maintenance Services) 프로그램에 근거하여 난간의 설치, 안전깔개, 핸드 샤워, 난간, 이동식 경사로나 연 장 콘센트의 제공, 간단한 주택 보전과 수리 등을 실시한다. 한편, 5,000호주달러를 넘는 대 규모 작업에 대해서는, 주택 보전규정(the Home Maintenance Scheme)에 의해, 작업비 총액 의 20%까지를 원조한다.

Ⅵ. 스웨덴 : 기초연금에서 최저보장연금으로의 전환

주은선 (경기대)

최근 기초노령연금을 최저보장연금으로 축소, 재편하는 대안을 중심으로 한국에서 공적연 금체계 개혁에 관한 논의가 재개될 조짐을 보이고 있다. 스웨덴은 기초연금을 최저보장연금 으로 재편한 대표적인 국가로서 한국사회에서도 최저보장연금제 도입을 고려하는 근거 사례 로 인용되곤 한다[66]). 이 글에서는 스웨덴 공적연금체계에서 기초보장 부문의 역사적 전개 과 정과 1998년 개편을 살펴본다. 이를 통해 기초연금의 최저보장연금제도로의 전환이 갖는 의 미와 내용, 특히 그러한 전환의 조건들을 탐구한다. 마지막으로 스웨덴 연금체계의 재편이 지금 한국의 연금개혁 논의에 주는 함의를 살펴보고자 한다.

1. 연금체계 개요

1998년 개혁을 기점으로 스웨덴의 공적연금체계는 커다란 변화를 겪었다. 이에 1998년 개 혁 이전의 기초연금(AFP: National Basic Pensions Scheme)과 부가연금(ATP: Supplementary Pensions Scheme)제도와 개혁 이후의 최저보장연금(Guaranteed Pension), NDC방식의 소득 비례연금(Income Pension), 개인계정연금(Premuim Pension)의 대상, 재원, 급여 등의 내용을 차례로 살펴볼 것이다. 스웨덴의 1998년 개혁법안은 1999년, 2000년, 2008년에 걸쳐 실시되기 시작하였고, 아직 새 제도가 모든 인구집단에게 전면적으로 적용되고 있지는 않다. 새 제도 는 당분간 기존 연금제도와 병행되고 있는 상태이기 때문에 더더욱 개혁 이전 제도와 개혁 이후 제도를 모두 살펴볼 필요가 있다.

1) 1998년 개혁 이전의 공적연금체계

1998년 개혁 이전 스웨덴 공적연금제도는 기초연금(AFP)와 부가연금(ATP)의 2층으로 구성 되어 있었다. 기초연금제도는 기존의 공공부조 방식의 기초연금을 1947년에 보편적 노령수당 으로 발전시킨 것이었고, 보충연금은 1960년에 도입된 공적소득비례연금이다. 여기에 노동자 중 약 90%가 가입하는 직역연금이 더해지는데 포괄범위는 넓지만 이는 노사협약에 따른 연 금제도로서 사적연금으로 분류된다.

핵심[67]적인 관심 대상인 기초연금제도에 대해 먼저 살펴보자. 기초연금은 명실상부한 기초보 장의 기능을 하기 위한 것으로서 원칙적으로 스웨덴에 거주하는 모든 사람들에게 적용되고 있다. 통상적인 사회보장 제도가 국적에 의해 적용이 제한되는 것에 비해 이는 거주만을 요 건으로 한다는 점에서 대상 적용에 있어서 가장 보편주의적인 형태를 띠고 있다.76)

기초연금 재원은 고용주, 자영자 및 정부에 의해 조성되었다. 기존에는 고용주는 피용자에 대한 급여총액의 5.86%를, 자영자는 과세소득의 6.03%를, 정부는 연금 지출의 25%를 지원하 도록 되어 있었다. 피용자는 애초에는 연금보험료 부담이 없었으나 재원을 확충하기 위해 1995년부터 약간의 보험료를 부담하게 되었다.

급여 면에서 기초연금 급여액 수준은 BA에 따라 정해지는데 1993년부터 약간 감소된 기 준액(base amount: 이하 BA)[68])을 적용하여, 2000년 기준 독신 노인의 완전급여액은 기준액 (월 SEK 3,050, 연 SEK 36,600)의 약 96%인 월 SEK 2,928[69])이었다. 기혼수급자의 경우는 기 준액의 157% 수준인 월 SEK 4,788(원화로 약 79만원)을 받고 있었다. 이는 평균소득자였던 독신 수급자의 경우 평균 소득대체율 20%에 해당하는 수준이었다. 그러나 2층 연금 수준이 매우 낮거나 아예 수급자격이 없는 경우에 보충연금과 기초연금의 주거보조비 등이 주어진 다는 것을 감안하면 기초연금만 적용 받는 저소득층의 경우 소득대체율은 실제로 40% 정도 에 달하였다.

기초연금은 정액 방식으로서, ATP 소득비례연금이 연금보험료 기여 수준과 납부기간에 따 라 연금액이 달라지는 것과는 달리 원칙적으로 동일한 연령에 해당하는 집단의 사람들은 모 두 같은 연금액을 받도록 되어 있었다. 그러나 모두 연금액이 같다고 하여도 가입기간에 따 라 약간의 차이가 발생한다. 기초연금의 노령급여는 가입기간에 따라 완전급여와 감액급여로 분류된다. 완전급여를 수급하기 위해서는 ‘40년 거주 또는 30년의 연금점수, 즉 30년 이상 근 로라는’ 기간과 관련된 요건을 갖추어야 했다. 여기에서 미달하는 기간에 비례하여 연금액은 그만큼 줄어들게 된다. 또한 65세인 법정수급연령 이전에 급여를 받는 경우에도 65세에서 당 겨진 기간에 비례하여, 1개월 당 0.5%씩 급여액이 줄어들게 된다. 마찬가지로 수급을 연기하 는 경우에는 65세 이후부터 70세까지는 1개월에 0.7%씩 급여액이 높아진다. 이러한 급여율은 70세까지만 적용되는 것이 아니라 수급을 종료하는 시점까지 계속 적용되도록 되어 있었다. 즉, 조기퇴직에 따른 패널티와 퇴직시점 연장에 따른 메리트는 연금수급기간 내내 적용된 것 이다.

한편 소득비례연금인 ATP(부가연금)은 가입자가 기준액(BA) 이상의 소득을 올리는 경우에 만 적용되는 소득비례연금제도로 소득의 일정 비율을 연금보험료로 부담을 하고 나중에 이 에 비례하여 연금을 받는 제도이다. ATP는 기준액 이상의 소득을 올리고 있는 모든 피용자 와 자영업자뿐만 아니라 봉급을 받는 경영자와 파트타임 노동자까지 포괄되도록 되어 있다.

재원은 피용자의 경우에는 피용자와 고용주 분담, 자영자의 경우는 정부부담 없이 자영자 만 부담을 하도록 되어 있었다. 피용자의 연금 보험료 대부분은 고용주가 부담하도록 되어 있는데 피용자는 과세소득의 1%를, 고용주는 급여총액의 13.0%를 부담한다. 독특한 것은 보 험료는 소득이 기본금액 이상일 경우에 부과되어 상한선(ceiling)이 없지만 급여를 받을 때에 는 기준액의 7.5배를 소득의 상한으로 하여 급여액이 계산된다는 것이다. 따라서 기준액의 7.5배를 넘는 소득에 대한 연금보험료는 세금 혹은 연대적 노후소득보장을 위한 비용과 같은 것이라고 볼 수 있다. 자영자는 고용주와 마찬가지로 소득의 13%를 부담한다. 전체적으로 연 금 지출에 대한 정부 지원은 없었다.

급여 수준은 완전급여액은 30년 기여시 최고 15년 평균소득의 60%이었고, 급여액에는 상 한이 존재하였다. 또한 급여액은 기본적으로 기여기간과 기여액에 따라 정해지지만 퇴직연령 에 따라서도 달라지도록 되어 있었다. 퇴직연령이 61∼64세인 경우에는 감액연금을, 65세∼ 70세 사이인 경우에는 증가한 연금급여를 받을 수 있었는데, 은퇴연령이 70세 이후인 경우에 는 연금보험료를 부담한다고 해도 연금급여가 더 이상 늘어나지는 않도록 되어 있었다.

부가연금의 완전급여를 받기 위해서는 적어도 30년 이상 기여기록이 있어야 했지만, 정작 연금급여의 계산 기준은 가입자가 연금에 가입한 모든 기간 가운데 가장 높은 소득을 올렸 던 15년 동안의 소득이었다. 이러한 ‘최고 15년 규정(best 15 years rule)’은 스웨덴 연금제도 가 기여와 급여의 연계성이 약하다고 비판받아 온 중요한 이유로서, 집단간 불공평성에 대한 비판을 불러일으켜 개혁을 촉발시킨 요인 중 하나였다. 부가연금은 기초연금과 마찬가지로 연금수급 연령에 따라 급여액이 달라지는데 60∼64세에 연금을 수급하는 경우, 65세에 받는 연금액을 기준으로 1개월당 0.5%씩 연금급여액이 줄어들고, 65세∼70세 사이로 수급연령을 연기하는 경우 1개월에 0.7%씩 연금급여액이 늘어나게 되어 있었다.

결국 일시적인 제도가 되었지만 스웨덴 연금제도에서 독특한 급여 중 하나로 부분연금

(partial pension)을 들 수 있다. 부분연금은 피용자로서의 지위는 유지하되 노동시간은 감소 시키고, 그에 상응하여 부분적으로 연금급여를 받는 제도로서, 부분연금 수급자는 시장임금

(market wage)과 사회적 임금(social wage) 양자를 모두 받는, 완전한 퇴직 이전의 과도적인 상태에 있게 된다. 즉, 이는 가입자가 완전은퇴 대신에 61세부터 65세 사이 시간제 노동에 종사하는 경우에 받을 수 있는 연금급여였다. 이는 1976년에 도입되었는데 완전실업 급여보 다는 적은 비용이 소요된다는 이유에서, 또 유연하게 노동자의 고령화에 대처하는 방법으로 실시된 것으로 보인다. 이는 항구적으로 급여율에 영향을 미치는 감액연금 등과는 달리 노령 연금과 무관하게 주어지는 것으로서 부분연금을 받아도 은퇴시 다른 연금에는 영향을 미치 지 않았다. 부분연금은 피용자와 자영자 모두에게 적용되며, 부분연금은 신청하기 전에 고용 주와 사전에 동의를 하여야한다. 노동시간은 17시간 이상 35시간 이하이며, 연금급여액은 상 실된 임금의 65% 선에서 임금상한액인 7.5 B.A. 이하에 대해서 까지만 연금제도에서 보상된 다79).

2) 1998년 개혁 이후의 공적연금체계

스웨덴의 공적연금제도는 1960년 이후에 기초연금과 소득비례연금의 순차적인 도입과 개 혁을 통해 적용대상의 보편성과 보장수준의 적절성을 높여왔다. 그러나 1998년 연금법 통과 를 계기로 커다란 변화를 겪었는데 기존의 시스테은 최저보장연금, 소득비례연금, 프리미엄 연금 세 개의 연금제도가 중층적으로 보장하는 시스템으로 바뀌었다.

첫째, 시민권에 근거하여 모든 노인에게 동일하게 주어졌던 기초연금은 연금소득조사 (pension test)를 통해 연금수급액이 적은 노인, 즉 빈곤 위험이 높은 노인을 선별하여 수급 권을 제한하는 ‘최저보장연금(guaranteed pension)’으로 대체되었다. 최저보장연금의 재원은 일반예산이며, 최저보장연금 급여액은 여타 공적연금 소득에 따라 감액되는 방식으로 기존 기초연금과 매우 다르다. 최저보장연금에 대해서는 다음 절에서 구체적으로 다루도록 하자.

둘째, 확정급여식 소득비례연금이었던 부가연금(ATP) 제도가 명목확정기여(NDC) 방식의 소득비례연금(income pension)으로 바뀌었다80). 연금급여액 결정 방식이 각자 개인구좌에 대 한 보험료 납부액과 경제성장 및 인구 변동에 연동되는 것으로 바뀌었다. NDC 소득비례연 금의 급여수준은 다음과 같이 산정된다. 각자 연금계정의 가상 적립액을 총기여액의 기여기 간 GDP 증가율과 임금 증가율 등을 감안하여 계산한 후에, 이를 추정사망률, 기대여명(life expectancy), 미래 연금액 할인에 사용되는 추정이자율(1998년 당시 1.6%) 등의 요소로 구성 된 계수로 나눈다. 즉, 각자의 연금액은 생애소득, 퇴직연령, 경제상황(현재 임금수준), 인구 학적 상황 등에 의해 결정된다. 따라서 동일한 액수를 적립한 사람이라 할지라도 퇴직 시기

79)  민간부문 화이트칼라노동자와 공무원들은 협약연금으로부터도 부분연금을 받는다. 협약연금의 부분연금액은

7.5 B.A.부터 20 B.A.까지는 상실된 소득의 65%, 20 B.A.에서 30 B.A. 사이는 32.5%이다. 블루칼라노동자들은 협약연금에서 부분연금이 제공되지 않는다(Ann-Stålberg, 1995).

80)  NDC 소득비례연금의 급여수준은, 기여 기간의 GDP 증가율과 임금 증가율 등을 감안하여 각자 계정의 가상 의 적립액을 계산한 후에 이를 추정사망률, 기대여명, 미래 연금액 할인에 사용되는 추정이자율 등의 요소로 나누어 결정한다. 즉, 각자의 연금액은 생애소득, 퇴직연령, 경제상황(현재 임금수준), 인구학적 상황(인구전망) 등에 의해 결정된다.

에 따라 급여 수준은 달라진다. 이렇게 급여액을 기여액뿐만 아니라 인구 노령화 정도, 경제 성장에 연계시킨 것이 스웨덴 연금개혁에서 노령화에 대한 핵심적 대응장치이다. 특히 연금 급여를 경제 및 인구변동 에 자동으로 연동시킨 것은 연금개혁의 정치적 부담을 줄이는 효 과가 있다. 급여산정방식을 변경한 결과, 급여수준을 결정하는 중요한 요소로 과거에 비해 부각된 것은 퇴직연령이다. 다른 모든 요소가 동일하다는 가정 하에서 65세 퇴직시 급여액을 100으로 보았을 때, 퇴직연령을 60세로 앞당기면 65세 퇴직시 받는 급여의 72%를, 반대로 70 세로 미룬다면 157%를 연금급여로 받게 된다. 퇴직연령에 따른 급여액 차이를 확대한 것은 연금제도에 큰 부담이었던 조기퇴직 문제를 해결하기 위한 것으로서, 연금재정 문제와 노동 공급 문제를 동시에 해결하고자 하는 목적에 따른 것이다. 재원은 연금보험료로서 전체 연금 보험료 18.5% 중 대부분인 16%가 여기에 투입된다. 이는 소득비례연금이 스웨덴 공적 노후 소득보장제도의 주축임을 의미한다. 확정급여 방식의 ATP를 NDC 방식의 소득연금(Income Pension)으로 개혁함으로써 과거에 공적연금이 수행했던 재분배와 연대의 실현, 그리고 경제 상황 변동에 대한 급여 보장이란 목표가 공적연금제도 내에서 제거되었음을 알 수 있다. 그 러나 15/30 규정의 폐지는 전반적인 공평성의 개선으로, 보험료 상한액은 없되 급여상한은 여전히 존재하는 것은 재분배 효과의 유지로 해석된다.

셋째, 공적연금제도 내에 강제연금저축제도로 프리미엄 연금(premium pension)이 도입되 었다. 전체 보험료 18.5% 중 2.5%는 민간보험회사, 은행, 투자회사 등이 운영하는 연금펀드 에 연금계정을 만들어 투입하도록 의무화된 것이다. 프리미엄 연금의 급여는 각자 선택한 펀 드의 투자 성과에 따라 정해지게 되었다. 프리미엄 연금은 법적으로 공적연금의 한 부분으로 서 소득비례연금과 한 법에 통합되어서 규제된다. 그러나 행정관리는 지금까지의 연금을 관 리하던 사회부 산하의 사회보험청이나 지역보험기금에 의해 이루어지지 않고 재정부 산하에 프리미엄연금청(Premiepensionmyndighet: PPM)을 새로이 설립되어서 관리를 전담하도록 하 였다. 프리미엄 연금에는 세금공제 혜택이나 보조금 혜택이 없으며, 특이한 사항은 가입자는 민간투자기관을 선택할 수 있지만 민간투자기관 측에서는 가입자 정보를 알지 못하며, 보험 료 납부 및 개인계정관리 등을 단일한 기관에서 관리한다는 것이다. 또한 연금펀드에 대한 수수료도 규모 등에 따라 정률도 정해져 있어서 통제된다. 이러한 중앙집권적 접근은 "관리 된 경쟁“(managed competition)을 실현하여 민간투자기관들을 효율적으로 관리하고, 가입자 들로 하여금 규격화된 정보를 얻게 함으로써 탐색비용(search cost)을 줄이고, 불필요한 마케 팅비용을 줄여 효율적이고 낭비적이지 않은 시장을 구축하기 위해서였다. 그럼에도 스웨덴 공적노후소득보장 영역에 금융자본의 비즈니스의 장인 연금시장이 창출된 것은 획기적 변화 임이 틀림없다. 스웨덴 연금제도의 변화를 요약하면 다음 <표 22>와 같다.

<표 22> 스웨덴 공적연금제도의 변화 내용

 

개혁 이전 (1990년 기준)

개혁 이후

구 조

기초연금(AFP)+최저보충(STP) +소득비례연금(ATP)

NDC+PPR

+보장성연금(guaranteed pension)

급여

소득비례연금 산정기준

30년중 최고 15년 (확정급여)

평생소득 (확정기여)

기초/ 보장연금 급여공식

최소정액

최소정액 단, 소득에 따른 감액

포괄범위

기초연금 소득비례연금 모두 보편적

소득비례연금은 보편적 기초연금은 선별적

물가연동

CPI에 매년 연동

인플레이션과 실질임금에 따른 조정

재정

소득비례연금

고용주: 13% 피용자: 0%

고용주: 9.25%

피용자: 9.25%     *피용자 기여 도입

기초/ 보장연금

고용주: 7.45% 피용자: 0%

일반조세

결국 스웨덴 공적연금 구조 변화는 보편적인 동액방식의 보장 포기, 개인적 경제적 성취와 공평성의 강조, 부분민영화 세 가지로 요약된다. 이 외에도 노동자가 소득비례연금 보험료의 절반을 부담하게 된 것을 주목할만한 변화로 지적할 수 있다. 새 공적연금제도는 NDC 방식 의 소득연금과 프리미엄 연금 양자를 통해 평생개인계정(lifetime individual account)을 기본 으로 구성되었다. 이는 전체적으로 스웨덴 공적연금이 ‘필요(needs)에 대한 보장’보다는 각자 적립한 보험료만큼 혹은 이에 비례하여 보장받는다는 보험수리 원칙을 강조하게 되었음을 의미한다.

이러한 원칙의 적용이 가져오는 보장의 적절성과 보편적 보장의 문제를 담당하는 것은 최저

보장연금이다. 그렇다면 최저보장연금은 이러한 역할을 어떻게 수행하도록 구성되어 있는가?

2. 기초연금의 역사: 도입 및 발전 과정

1) 1913년 최초의 공적연금 도입부터 1930년대 연금논쟁까지: 공적연금 보편적 확장과 사연금 확충의 기로

사민당과 농민당의 적록연합이 1913년에 도입한 스웨덴 최초의 공적연금제도는 완전적립 식 기여연금(fully funded contribution plan)과 소득 및 자산조사를 수반하는 보충연금 (supplementary pension)으로 구성되어 있었다. 즉, 보험료를 낸 자만 연금급여를 받을 수 있 는 소득비례연금을 주로 하되, 빈곤노인에게 최소소득을 보장하는 보충연금이 이를 보완하는 형태로 되어 있었다. 문제는 기여연금은 애초 설정된 연금액 수준도 낮은 데에다 물가연동 장치도 갖추고 있지 못하여 핵심적인 노후소득보장 제도로서 역할을 하지 못했다는 것이다. 보충연금제도의 급여 수준도 공업부문 노동자(industrial worker) 평균소득의 11.3%에 불과하 였다(Elmer, 1960; Mårten Palme, 1997 재인용). 이처럼 공적연금 수준이 미미한 가운데 협약 연금의 중요성이 점점 크게 부각되었다. 또한 보충연금(supplementary plan)은 자산조사를 수반한다는 점에서, 또 공무원들은 별도의 연금제도에 가입되어 있는 상태였기에 당시 스웨 덴 공적연금제도를 본격적으로 보편주의가 실현된 상태로 볼 수는 없다.

한편 스웨덴이 복지국가로의 경로를 밟을 것인가를 둘러싼 사회적 고민이 진행되던 1930 년대에 공적연금의 적용 제외(contracting-out) 허용이냐, 연금제도의 보편성 강화냐를 둘러싼 논쟁이 벌어졌다[70]). 즉, 공공부문 피용자 이외에 다른 부문 노동자들도 고용주가 사적연금 제공을 보장한다면 공적연금으로부터 적용 제외를 선택하도록 허용할 것인가, 아니면 공적연 금 적용 범위를 확대해 나갈 것인가 하는 질문이다. 이는 연금제도 발전과정에서 처음으로 제기된 대규모 논쟁이었다. 중앙공무원 외 다른 부문 노동자들도 고용주가 협약연금을 제공 한다면 공적연금 대신 사연금을 선택할 수 있도록 할 것인가, 아니면 공적연금을 더욱 확대 할 것인가에 관한 논쟁이 벌어진 것이다.

당시 이런 논쟁의 배경은 공적연금의 공백이 존재하는 가운데 중앙정부 공무원을 비롯한 몇몇 직종의 화이트칼라 노동자들은 별도의 직역연금제도에 가입되어 있어 몇몇 집단들에게 는 중층적 보장이 존재하는 반면에 일부 집단에게는 제대로 된 노후소득 보장장치가 없다는 불균형한 상황이었다. 보수주의자와 자유주의자는 공적연금 확대에 반대하였고, 협약연금 중 심의 연금제도 구축을 주창하였다. 주된 근거는 국가가 운영하는 거대규모의 연기금이 자본 시장에 영향을 미칠 수 있다는 것이었다. 반면에 사민주의자들은 공적연금 확대를 원하였다

(Palme and Svensson, 1997).

결국 결론은 더 이상의 공적연금제도 적용 제외를 막는 것이었다. 오히려 공무원연금도 1935년에 공적연금 체계로 통합되었다. 이 시기에 주목할 만한 변화는 공적연금 재정방식이 적립방식에서 부과방식으로 전환됨에 따라 공적연금 혜택의 범위가 급격히 확대되었다는 것 이다. 즉 공적연금의 보편화라는 정책 방향이 설정되었다. 1930년대의 외부화 허용 논쟁은 사실상 스웨덴의 연금제도 발전의 축을 협약연금 등 사연금으로 할 것인가, 공적연금으로 할 것인가의 첫 번째 선택 지점이었다. 이 지점에서 스웨덴은 공적연금을 주축으로 하는 노후소 득보장 체계를 구축할 것을 선택하였다. 공적연금의 보편적 적용으로의 방향을 잡은 것이다. 이후 1941년에 최저연금액은 산업노동자 평균소득의 29.4%로 올라갔으며, 공적연금 수급자 규모도 1930년대 연금개혁 이후, 노인 인구의 70%에서 90%로 증가하였다(Palme and Svensson, 1997). 즉 공적연금은 그 수준과 대상 범위 면에서 확장의 길을 걷기 시작하였다.

2) 1946년 universal 'people's home' 법안 도입 이후 기초연금 도입과 보완 스웨덴 공적연금을 질적으로 한 단계 상승시킨 것은 1946년 기초연금(AFP: people's pension)의 도입, 달리 말하자면 자산조사가 수반되던 보충연금을 보편적인 기초연금으로 전 환한 것이었다. 공적연금체계 안에서 자산조사를 완전히 철폐하는 공적연금 개혁안은 시민권 에 의거한 보편주의적 복지체계 구축이라는 이상에 일치하는 것이었다. 또한 당시 민간부문 사무직 노동자들에 대한 직역연금 급여가 올라가는 상황에서 노후소득보장의 격차가 점점 커지는 상황에서 이 문제에 대응하여 모두에 대한 평등한 노후보장을 제시하는 것이 시급 한 과제이기도 했다.

기초연금 도입을 요체로 하는 연금개혁안은 앞서 1930년대 적용제외 논쟁에서와 달리 사 민주의 정치세력에 국한되지 않고, 의회에서 모든 정치세력으로부터 만장일치의 지지를 받았 다. 자산조사로 인한 낙인(stigma) 문제를 안고 있었던 빈곤층뿐만 아니라, 새로이 기초연금 을 받게 될 중간층들도 여기에는 반대할 이유가 없었다. 농민들을 대표하는 농민당도 마찬가 지였으며, 국가책임을 강조하는 보수주의 정치세력 역시 마찬가지였다. 정치적으로 보편주의 를 내세운 사민당의 힘이 점차 강화되던 가운데, 기초연금 도입 과정에서 각각 노동자와 농 민을 대표하던 사민당과 농민당의 정치적 동맹은 더욱 공고해졌다. 이 두 정치세력의 기초연 금에 대한 연합은 여타 정치세력의 동의를 압박하였다. 제도적으로도 소득조사 기준이 점차 완화되고 있었다는 것 역시도 기초연금 도입의 정당성을 한층 강화하였다.

1950년대에도 스웨덴 노인들의 약 70%는 기초연금만 수급하는 상황이었다는 점에서 기초 연금이 노후소득보장에서 중요한 역할을 담당하게 되었음을 알 수 있다. 이렇게 공적 소득비 례연금이 미성숙 상태로 수급률이 30% 수준에 머물고 있는 것은 2012년 현재 한국 공적연금 의 상황과 매우 유사하다. 소득비례연금이 제대로 성숙하지 않은 상태에서 당시 기초연금은 스웨덴 노후소득보장의 주축이었다.

1952년에는   지방정부   단위로   실시되는,   빈곤한                         연금수급자에 대한        주거비  보조제도

(housing supplement)가 도입되어 저소득층에 대한 연금급여를 상당 부분 보충하였다. 이는 보편적 수당제도가 갖는 급여액의 제약, 모두를 동일하게 처우하게 됨으로써 취약한 집단의 특수한 욕구를 무시할 수 있다는 문제점을 극복하기 위한 보완책으로 이해된다.

그러나 빈곤 노인에 대한 이러한 보완 조치는 소득비례방식의 부가연금(ATP)의 본격적 성 장에 따라 불충분하다고 여겨졌다[71]). ATP 도입에 따라 기초연금만 받는 수급자들과 소득비 례연금 수급자 사이의 노후보장의 격차 부각되면서 1969년에 스웨덴은 노르웨이 선례를 따 라 SPT(pensionstillskott: special pension supplements)를 도입하였다. 이는 고정된 목표 급여 수준을 기준으로 공적소득비례연금(ATP)을 받지 못하거나 ATP 급여수준이 낮은 사람에게 ATP 급여에 연계하여 급여를 제공하는 제도이다. 즉 ATP 급여가 높을수록 점차 감액되는 급여를 보충적으로 제공하는 제도이다. 이는 공적연금의 최저선 보장을 강화하였다. 보충연 금 수준은 최대 0.55 B.A.였다. 결국 공적소득비례연금을 전혀 받지 못하는 사람의, SPT를 포 함한 연금수령액은 평균노동자 임금의 약 30%에 달하였다83). 또한 1976년에는 연금수급 연 령을 종전의 67세에서 65세로 낮추고, 고령 파트타이머들을 위한 부분연금(partial pension)을 도입하였다.

1913년부터 1980년대까지 기초연금 부문의 변화를 포함한 스웨덴 공적연금제도의 전개 과 정은 다음 <그림 13>과 같이 표현할 수 있다.

<그림 13> 스웨덴 공적연금 제도의 전개 과정(1998년 이전까지)

스웨덴의 기초연금은 노인빈곤문제 해결뿐만 아니라 다음의 의미에서도 사민주의 복지국 가의 발전에서도 중요한 의미를 가진다. 첫째, 기초연금은 사민주의 복지국가의 주요한 원칙 중 하나인 보편주의를 적극적으로 실현한 제도였다. 직업에 상관없이 모든 시민에게 하나의 보편적인 공적연금 제공하는 연금의 존재로 인해 사회적 연대가 증진되었다. 경제적으로 활 동적인 시민으로 역할을 한 이후 노인기에는 누구나 시민으로서 기본적인 보장을 받는다는 것은 큰 의미가 있는 일이었다. 또한 여기에는 정부 일반조세의 기여뿐만 아니라, 고용주가

적으로도 사민당 선거 동원전략에 전환점이 되었다. 연금이슈가 사무직과 육체노동자 동맹을 만드는 데에 기 여하면서. 15/30 급여공식, 앞서 설명한 ‘최고 15년 규정’은 노동연수가 짧고 임금증가가 경력 후반에 가파르 게 이루어지는 사무직 노동자와 여성의 ATP 개혁에 대한 지지를 얻기 위한 주요한 양보였다. 이러한 1959년 연금개혁은 사민당의 정치적 성공에 기여한 것으로 평가되고 있다. 비사회주의 정당은 1959년 개혁에 반대했 지만 점차 연금제도의 기본특성을 수용했다.

83) 이와 함께 지방정부는 저소득 노인에 대해 소득 및 자산조사를 통해 주거비보조(the housing supplement)를 지급하였는데 이는 평균적으로 매월 주거비(housing cost)의 약 85%, SEK 100에서 SEK 4,000 사이였다. 주거 비 보조도 연금개혁 과정에서 약간 축소되었다.

상당한 재원을 부담한다는 점에서 능력에 따라 부담하며, 보편적으로 혜택을 누린다는 점에 서도 그러하였다.

둘째, 노령기 보편적 노령수당의 존재가 최소 보장을 넘어 소득비례연금과 함께 적절한 수 준의 보장을 가능하게 함으로써 복지국가의 탈상품화를 촉진한다. 대분분 연금수급자는 시간 이 지남에 따라 기초연금에 더해 소득비례연금을 받는다. 이에 공적연금의 적절한 보장이 이 루어지면서 스웨덴 국민 전체에게 사연금의 역할은 최소화되었다.

셋째, 기초연금의 평등 추구의 중요한 수단이었다. 이는 소득계층 사이의 평등뿐만 아니라 젠더 차원의 평등과도 관련된다. 기초연금을 통해 고소득자로부터 저소득자로 소득재분배가 이루어짐으로써 소득계층간의 노후보장에서의 평등 촉진된다. 특히 급여상한은 있지만 고용 주 기여는 소득상한이 없이 적용되는 스웨덴식 기여산정 방식의 특수성은 이런 특성을 강화 시킨다. 한편 여러 연구들은 근로이력 등과 무관한 기초연금은 노동시장에서의 성별 불평등 을 노후소득보장에 반영하지 않기 때문에 성차별적인 요소가 덜하다는 것을 증명하고 있다. 이는 스웨덴에서도 마찬가지이다. 스웨덴에서도 여성들은 경제활동 참여율은 높지만 소득은 더 낮기 때문이다. 또한 기초연금은 노동시간, 결혼 등과 관련된 자격요건을 없앰으로써 성 평등 제고에도 기여한다.

넷째, 기초연금을 통해 누구에게나 일정한 연금을 보장하는 것은 노인들이 소득계층과 무 관하게 자신의 필요(needs)에 따라 공공 사회복지서비스를 이용할 수 있도록 하는 기반이 되 었다. 노인요양시설의 차등이용료 최소액은 기초연금액 수준에 맞추어져 있었다. 여타 자산 소득이나 소득비례연금을 받지 못하고, 기초연금만 받는 노인의 경우에도 공적 요양서비스가 필요한 경우 이를 이용할 수 있음을 의미한다. 즉, 기초연금과 같은 보편적 소득보장은 사회 복지서비스의 보편적 작동을 가능하게 하였다.

3. 1998년 기초연금제도의 최저보장연금으로의 변화

새로운 연금제도를 도입하게 된 배경 및 과정, 도입과 관련된 주요 논쟁점, 그리고 개혁안 의 주요 내용을 살펴보자. 우선 연금개혁의 성격은 제도 내용 변화를 상세히 살펴보면 좀 더 명확해진다. 기초연금과 새로 도입된 최저보장연금을 비교해보자. 구제도에서는 스웨덴에서 40년 이상 거주하거나 30년 이상 일한 이력이 있으면 완전기초연금을 받을 수 있었다. 기초 연금 수준은 1인당 1 B.A.(기초액: Base Amount: basbelopp)의 96%, 부부일 경우 각각 B.A. 의 78.5%였다. 이는 각각 풀타임노동자 평균임금의 약 20～30%에 해당한다. 보충연금(SPT) 수준은 대체로 0.55 B.A. 수준으로서 일정수준 이상의 소득에 대해 100% 감액률이 적용된다. SPT를 포함하면 공적소득비례연금을 전혀 받지 못하는 사람의 연금수령액은 평균노동자 임 금의 약 30%가 된다[72]). 기초연금 재원은 기여금과 일반조세였고, 1990년 당시 기초연금 명목 의 보험료는 7.45%였는데 기여금은 급여의 85% 정도를 충당했다. 즉, 정액 방식의 보편적인 기초연금과 최저보장 방식의 SPT가 공적노후소득보장의 기본선을 유지하고 있었다.

기초연금을 없애고 최저보장연금을 도입한 이후에 최저선 보장 방식은 선별적, 차등적 보 장으로 바뀌었다. 최저보장연금의 적용 대상은 스웨덴 거주자로서 자격조건은 65세 이상 시 민으로서 스웨덴에서 최소 3년 거주한 노인이다. 소득비례연금과 PP연금은 61세부터 받을 수 있는데 비해 보장성연금은 65세부터 받을 수 있는 것이다. 3년 거주 노인에게도 자격을 부여하지만 최저보장연금도 기초연금과 마찬가지로 40년 이상 거주한 경우에 완전급여 자격 을 부여하며 40년 이하 거주자에 대해서는 비례적으로 보충 수준을 감소시키도록 되어 있다.

또한 연금소득이 없거나 낮은 노인에 대해서만 급여를 제공하는데[73][74]), 자산조사가 아닌 연 금소득조사(pension test)를 거쳐 대상자와 급여액을 정하는 것이다. 이때 연금소득조사의 대 상이 되는 소득은 공적소득비례연금(income pension), 프리미엄 연금(premium pension), 보 충연금(tillagspension), 유족연금 급여이다. 하지만 자산소득, 직역연금 (occupational pension) 급여, 사적연금 급여는 자산조사 대상에서 제외되어 있다(Guardiancich, 2010 www.ose.be). 근로유인, 저축유인 약화를 막기 위한 것으로 이해된다. 최저보장연금의 재원은 전액 일반예 산이다.

최저보장연금은 최저보장수준(guaranteed level)과 실연금액의 차이에 해당하는 보충급여 (supplement)를 제공하되, 급여액은 여타 공적연금, 현금보조 등을 감안하여 다음과 같이 감 액된다86).

<그림 14> 2008년 싱글 연금수급자 월별 금액

자료: NOSOSCO(2008). Old-age Pension System in the Nordic Countries, Schultz Information.

위 표에 따르면 1998년 법개정 당시 기준으로 최저보장연금 수급대상자는 소득비례연금을 비롯한 사회보장급여가 3.07 B.A. 이하인 사람으로 제한된다. 그 결과 자산조사 프로그램으 로서는 독특하게도 노동자의 약 40% 정도가 이 연금의 적용대상자가 될 것으로 예상되었다. 제도 시행 이후 최저보장연금 실제 수급자 수는 연금수급자의 약 절반에 달한다(NOSOSCO,

2008)87).

소득비례연금을 전혀 받지 못하는, 혼자 사는 노인에 대한 최대급여액은 2.13 B.A.로 결정 되었는데 이는 과거 기초연금 급여에 비해 더욱 높아진 금액이다88). 그러나 최저보장연금 급

87) 이 중 28만 명은 주택수당을 받은 소득이 매우 낮은 노인이었다(NOSOSCO, 2007).

여는 물가연동기초액(prisbasbelopp)에 근거하여 결정되기 때문에 물가에 연동되어 변화한다. 따라서 경제성장 시기에는 임금에 비한 최저보장연금 급여인상 속도가 느릴 것으로 예측된 다. 즉, 최저보장연금급여의 관대성은 물가연동에 따른 변화를 감안하여 장기적으로 평가할 필요가 있다. 참고로 소득비례연금 급여는 임금인상에 연동된다.

법 개정 이후 약 10년 뒤인 2009년 기준, 최저보장급여액(1938년과 그 이후 태어난 자로서 40년 이상 스웨덴에 거주, 소득비례연금 0인 경우)은 연간 90,312 크로나이다. 부부일 경우에 는 인당 80,560 크로나에 달한다. 1937년과 그 이전 출생자에 대해서는 급여액이 약간 높아 지는데 역시 소득비례연금이 0인 경우에 급여액은 연간 92,491 크로나이며, 부부일 경우 인 당 82,400 크로나이다. 다만 이 최저보장연금 급여액은 과세대상이다.

그렇다면 최저보장이 필요하지만 거주 요건 등 자격을 갖추지 못한 경우에는 어떻게 할 까? 이민자 등과 같이 최저보장연금 수급자격요건을 갖추지 못한 대상에게는 특별 유지수당 이 있다. 즉 저소득연금수급자들은 BTP(Pensioners housing supplement) 누구나 수급자격을 갖게되는데, 싱글인 연금수급자에게는 월 주거비의 93%를 제공하며, 상한은 월 SEK 5,000 (약 70만원)에 달한다.

최저보장연금이 기초연금과 크게 달라진 지점은 대상의 선별성, 여타 사회보장급여와 연동 된 급여수준의 조정 두 가지이다. 특히 후자는 정책적 의도가 반영되어 있다. 최저소득보장 방식이 가질 수 있는 저소득층의 노동유인 약화를 극복하는 방편으로, 또 근로소득이나 사연 금 저축을 조정대상에 포함시키지 않아 근로유인, 저축유인을 저해시키지 않토록 설계되어 있다. 이런 변화에도 불구하고 최저보장연금을 둔 것에서 보이듯이 스웨덴 연금제도에서 재 분배 기능은 완전히 제거되지 않았다. 오히려 연금소득이 없거나 낮은 경우에 제공하는 최저 보장수준은 높아졌다. 개혁 직후인 1999년 최저보장 연금액은 독신에게는 연간 77,532 SEK, 기혼자는 69,160 SEK으로서 각각 기존의 기초연금 급여액의 2.13배, 그리고 1.90배에 달한다. 그러나 최저보장연금의 평균소득 대비 비율은 세후 기준 약 28%로 산정되어 다른 노르딕 국 가들에 비해 높지는 않은 것으로 나타났다. 이는 덴마크의 44%, 노르웨이의 41%보다 낮고, 핀란드의 26%보다 약간 높다(NOSOSCO, 2008). 그러나 주택수당을 합치면 스웨덴의 최저연 금소득 보장수준은 평균소득자 세후 임금의 46%에 달한다. 따라서 개혁 이전에 기초연금액 에 SPT가 부가되던 것과, 최저보장 연금급여에 대하여는 세금이 부과된다는 것을 감안하면 최저보장수준이 관대하졌다고 하더라도 그 차이는 줄어든다.

최저보장연금에서 소득재분배는 연금제도 전체를 통해 구현되기 보다는 그 형태가 제한되 었다. 이를 보편적 보장의 후퇴로 볼 수 있을지는 논란거리이다. 보편적 보장의 형태를 포기 한 것은 사실이나 결과적으로 누구에게나 일정 수준 이상의 보장을 제공한다는 것에는 변함

88) 2004년 기준 최저보장액은 월 SEK 7,144인데 이 금액은 1938년 이전 출생자에 해당하는 것으로서 1938-54년 생의 경우 이보다 조금 낮다. 한편 부부인 경우 1인당 급여액은 1.9 B.A.이다.

이 없기 때문이다. 스웨덴 내부의 정책결정자들은 이를 후퇴가 아니라 효율적인 재분배의 추 구라고 일컫기도 한다. 그러나 스웨덴 기초연금의 최저보장연금으로의 변화의 의미는 이런 변화를 둘러싼 상황을 살펴볼 때 더 또렷해질 수 있다.

4. 기초연금제도의 최저보장연금으로의 재편 배경

스웨덴은 인구노령화 비율이 가장 높은 나라 중 하나로서 이미 연금개혁 당시 노인인구 비중이 약 18%에 달했다. 그러나 노인인구 비중이 급격히 증가하기보다는 어느 정도 안정화 된 상태에서 완만하게 증가하여 2050년에 약 24% 수준일 것으로 예측되었다. 스웨덴에서

20-64세 인구 대비 65세 인구 비율은 2007년 0.3에서 2030년에는 0.42, 2050년에는 0.44로 증 가할 것으로 예측되고 있다(NOSOSCO, 2008). 공적연금지출 추이 또한 마찬가지이다. 공적연 금급여 지출은 1992년 당시 GDP의 12.2%를 차지하였는데, 향후 공적연금지출 추정치는

2004년에 12.9%, 2020년에 12.8%, 2050년에는 13.9% 정도일 것으로 예상되었다. 즉, 공적연금 지출 수준은 12% 수준에서 50여년 동안 GDP의 1.7% point 증가할 것으로 예상되었다. 물론 연금개혁의 논거 중 하나는 이러한 재정지출 수준을 줄이는 것이었고, 이는 연금개혁 이후 재정지출 수준이 앞서 예측치보다 약간 감소한 것으로 드러난다.

           <표 23> 스웨덴 GDP 대비 연금 지출 추정액의 주요국과의 비교                                             (단위: %)

 

스웨덴

프랑스

영국

독일

EU

미국

2004

10.61

12.8

6.6

11.4

11.5

6.6

2030

11.0

14.3

7.9

12.3

13.1

7.9

2050

11.2

14.8

8.6

13.1

14.1

8.6

자료: EU Commission.

그러나 개혁 동기는 재정지출 감소, 이 하나로 수렴되지 않는다. 당시 연금 개혁의 동인을 단순히 지출을 줄이기 위한 것으로 볼 수 없다. 고령화 수준 역시 스웨덴이 다른 나라보다 유난히 높지는 않다. 앞에 설명한 같은 지표로 고령화 비율을 산정하면 덴마크는 2007년에

0.25였던 것이 2030년에 0.44, 2050년에는 0.48이 되고, 핀란드는 2007년에 0.27이었던 것이 2030년에는 0.5, 2050년에는 0.54에 달하게 된다. 공평성 제고에 대한 요구 역시 연금개혁의 중요한 동기였다.

1950년대에 스웨덴 노인들의 약 70%는 소득비례연금을 받지 못하고 기초연금만 수급하는 상황이었던 것은 1948년 보편적 기초연금 도입을 통해서야 광범위한 보장을 실현할 수 있는 상황이었음을 의미한다. 당시 기초연금은 노후소득보장에서 핵심적인 역할을 하였다. 그러나 2007년 기준 스웨덴 노인 중 소득비례연금 수급자 비중은 92%에 달하였다. 즉, 1960년에 시 작한 ATP 제도는 충분한 성숙단계에 이르러 다수의 노인이 적절한 소득을 보장받는 단계에 도달한 것이다. 이는 물론 스웨덴에서 노동시장 참여율이 남성의 경우 약 90%, 여성의 경우 약 85% 수준으로 높아진 것 또한 일조하였다. 게다가 스웨덴에서는 꾸준히 노동시장 진입 연령이 높아졌지만 그렇다하더라도 대체로 22세 경에 20시간 이상 일자리를 통해 노동시장 에 진입하게 된다. 노동시장에서 퇴장하는 평균연령도 스웨덴은 63세로서 높은 편이다. 참고 로 덴마크는 61.1세, 핀란드는 60.6세, 노르웨이는 62.8세이다. 그 결과 스웨덴 노인들은 노동 시장 경력, 즉 소득비례연금 기여 연수가 길다. 이 모든 상황의 변화에 따라 그 결과 노인빈 곤률도 6.2%로 떨어졌다. 노인 빈곤률이 낮아지고, 소득비례연금 수급률이 90%가 넘어 다수 노인이 소득비례연금 수급자가 되는 상황에서 기초연금의 유용성 및 재분배의 효율화 방안 에 대한 논의가 출현한 것이다. 물론 소득비례연금 수급자가 아닌 기초연금만, 혹은 최저보 장연금만 수급하는 노인은 여성이 훨씬 많다. 여하튼 이렇게 보편적인 최저보장의 필요성이 줄어든 상황 자체가 개혁을 가능하게 하였다.

따라서 이들 입장에서는 기초연금의 최저보장연금으로의 개혁의 핵심은 바로 ‘재분배의 효 율화’였다. 즉, 이미 다수가 적정 수준 이상의 연금소득보장을 받게 되는 상황에서 쟁점은 보 편주의의 포기나 사회권의 축소가 아니라 바로 연금소득의 재분배를 더 적은 비용으로 더 큰 효과를 가지도록 하는 것이 중요해진 것이다. 기초연금과 같은 다수에게 한꺼번에 적용되 는 대규모의 재분배 장치보다 좀 더 정밀한 재분배 장치를 요구하게 되었고, 그것이 최저소 득보장이었다.

5. 교훈: 한국에 대한 함의

일각에서는 스웨덴 연금 개혁이 연금정책과 사회정책을 분리해냄으로써 연금제도는 순수 한 노후소득보장제도로 만들고 저소득층에 대해 별도의 제도를 둔 것을 강조한다(윤석명, 2012 참조). 그러나 이러한 연금정책과 사회정책의 분리, 혹은 기초연금을 최저보장연금으로 변화시키기는 것은 무조건적인 당위에 따른 것이 아니다. 스웨덴 연금개혁은 십 여년에 걸친 논쟁의 산물이며, 또 발달되어 있는 소득비례연금제도(ATP)의 성과에 힘입어 몇 가지 중요 한 조건들이 충족되었기 때문이다. 스웨덴 공적연금제도의 전개과정 및 최근의 개혁으로 볼 때 최저보장연금 도입의 조건을 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 이는 Guardiancich(2010)가 스웨덴 연금개혁으로 인한 변화에도 불구하고 노인들에게 여전히 안정적이고 신뢰할만한 노 후소득보장제도일 것이라고 추정하는 이유들- 높은 수준의 대상포괄률, 광범위한 연금 크레 딧, 높은 수준의 노동시장참가율-과 상당히 유사하다.

첫째, 최저보장연금 수급 노인이 일정한 수준 이하로 유지될 수 있도록 다수 노인이 적절 한 수준의 연금급여를 확보하고 있어야 한다. 즉, 많은 노인이 과거소득에 비례한 연금 급여 를 받고 있어야 하며, 그 급여 수준이 낮지 않아야 한다는 것이다. 그래야 최저보장연금 수 급인구가 어느 수준 이하로 유지될 수 있다. 앞서 언급한 것처럼 1950년대 노인 중 70%는 소득비례연금이 없는 상황에서 공적연금제도는 기초연금을 중심으로 기능하였고, 공적연금수 급률이 높아진 상황에서 비로소 최저소득보장제도로의 전환이 이루어졌다. 둘째, 소득비례연금의 수준이 일정 수준 이상으로 높아져야 최저보장연금이 기능할 수 있 다. 즉, 소득비례연금인 국민연금 급여의 저연금 문제가 극복되어야 재분배의 효율화를 추구 할 수 있다. 스웨덴에서 이론적으로 예측되는 연금소득대체율은 NDC 소득비례연금이 2005 년에 53%, 2050년에 40.4%이다. 그런데 직역연금의 소득대체율이 2050년에 15.4%일 것으로 예측되며 이 직역연금에는 전체 피용자의 90%가 가입되어 있다(Guardiancich, 2010). 재분배 의 효율화는 연금재정 지출을 제약해야 하는 상황에서 중요한 수단임은 명백하지만 그 뚜렷 한 전제는 소득비례연금의 적절성 확보이다.

셋째, 빈곤제거 기능을 분리된 연금제도가 수행하기 위해서는 최저보장 수준이 어느 수준 이상이 되어야 한다. 최저보장연금의 급여수준은 과거 기초연금수준보다 현격히 높아야 개혁 의 정당성이 확보되며, 명실상부한 최저선의 기능을 할 수 있다. 스웨덴에서 연금개혁에 대 한 많은 반대를 극복할 수 있었던 이유 중 하나도 최저보장연금 급여수준이 기초연금보다 훨씬 높아졌던 것 때문이다. 높은 수준의 최저보장으로 인해 저임금 노동자들 상당 수가 최 저보장 혜택을 받을 수 있을 것으로 전망되면서 공공서비스 부문 노동자들의 반대, 여성노동 자들의 연금개혁에 대한 수용이 가능했다. 게다가 최대 월세의 93%까지 보장하는 주택수당 은 연금액의 격차를 현격하게 줄이는 매우 중요한 장치로서 역할을 하게 된다. 노인빈곤에 대응하는 이런 겹겹의 장치는 최소한 빈곤제거 기능을 확실하게 하도록 만든다.

넷째, 현재 한국 복지국가 단계에서는 과거 기초연금이 수행했던 보편적 보장을 통한 연대 추구와, 현금보장을 통해 노인의 사회서비스 이용 권리 확보를 가능하게 해주는 기능이 더욱 필요하다. 즉, 노인들을 하나로 묶는 보편적인 소득보장은 사회복지서비스의 보편주의적 작 동을 가능하게 하는 기반이란 점에서 현단계 한국 복지국가의 작동에 더욱 요긴하다.

다섯째, 최저보장연금의 도입 및 설계에서는 공적소득비례연금을 포함한 다양한 노후대비 에 대한 역유인을 제어하는 것이 중요한 과제이다. 스웨덴 최저보장연금이 일반 소득조사가 아닌 협소한 범위의 공적연금 소득조사를 하는 것도 그러한 이유 때문이다. 특히 협약연금 급여를 소득조사에서 제외하는 것도 기업을 포함한 민간의 연금보장 회피를 막고, 사적 노력 을 활성화시키기 위한 것이기도 하다.

참고문헌

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Social Security.

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Stålberg-Ann. 1995. LessonsfromtheSwedishPensionSystem. Reprint series no.320 SOFI.

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윤석명. 2012. “한국 노후소득보장체계에 관련한 OECD 권고안의 변천과정”. 미발표원고. 주은선. 2006. 연금개혁의 정치. 한울.

Ⅶ. 중국 : 도시지역 기초연금을 중심으로

김연명·진 천 (중앙대)

1. 서론

중국의 연금개혁은 전 세계의 주목을 받고 있다. 그 이유 중의 하나는 중국이 14억명이라 는 세계 최대의 인구를 갖고 있기 때문에 연금개혁이 쉽지 않다는 점이며 다른 하나는 중국 이 다른 국가들과 달리 사회주의경제체제에서 시장자본주의체제로 이행하면서 매우 독특한 개혁과정을 거쳐 특유한 형태의 공적연금제도를 형성했기 때문이다. 중국의 공적연금제도, 특히 기초연금제도에 해당되는 기본양로보험제도(基本养老保险制度)는 다른 국가에서는 유사 한 제도를 찾아보기 어려운 매우 독특한 사례로 발전해 가고 있다. 중국 국내적으로도 사회 보장 문제는 지난 3년 동안 ‘전국인민대표대회’와 ‘전국정치협상회의’(이하 ‘양회’로 칭한다)의 주요 의제이다. 특히 ‘양회’에서는 기본양로보험제도에 대한 논의가 회의의 핵심주제이어서 , 중국 정부가 앞으로 연금개혁을 지속해 나갈 수 밖에 없는 상황을 만들고 있다. 또한 일반 국민들에 대한 여론조사에서 사회보장은 국민들의 관심사 1위로 선정된 바 있다[75]). 이런 상 황에서 중국의 기초연금인 ‘기본양로보험제도’가 어떤 모습으로 발전해 나갈지는 매우 흥미 로운 주제가 될 것이다.

지난 90년대부터 시작한 연금개혁을 통해 중국의 공적연금체계는 기존의 ‘단위보장 (单位保障)’[76])식 연금제도로부터 벗어나 ‘사회양로(社会养老)’시스템으로 전환하게 되었다. 새로운 공적연금제도 체계는 2개의 층으로 구분되어 있다(쩡꽁청, 2010: 179-181). 첫 번째 층은 노후 빈곤을 예방하고 기초적인 노후생활을 보장하는 목표를 가진 기초연금부분이며 부과방식으 로 운영되고 있다. 1층에 해당되는 '기본양로보험제도'는 15년의 가입기간을 조건으로 대부 분 고용주의 기여금으로 재원이 구성된다는 점에서 호주, 캐나다 등의 전통적인 조세방식의 기초연금 그리고 근로자의 기여금과 고용주의 기여금으로 재원이 조달되는 사회보험방식의 일본, 영국 등의 기초연금과 구분된다. 2층은 싱가포르, 칠레 등에서 시행하고 있는 완전적립 방식의 개인계좌방식으로 구성되어 있는데 이는 저축의 기능을 할 뿐만 아니라 기초연금제 도만으로 불충분한 노후생활을 보충하는 기능을 갖고 있다. 2층의 개인계좌연금보다 1층인 ‘기본양로보험’제도가 연금개혁의 초점이 되었고 많은 수급자를 포괄하고 있기 때문에 기본 양로보험제도는 중국 공적연금체계의 핵심에 위치하고 있다고 할 수 있다.

이 글에서는 기초연금이라 할 수 있는 ‘기본양로보험제도’가 어떤 과정을 통해 형성되었고, 어떤 제도적 특징을 갖고 있으며, 어떻게 작동되고 있는지를 살펴볼 것이다. 즉, 중국의 다층 연금제도의 1층인 기본양로보험제도의 형성과 등장, 개혁 과정, 그리고 어떤 과정을 거쳐 현 재의 기본양로보험제도의 모습을 갖추게 되었는지를 살펴볼 것이다. 중국 공적연금제도는 도시와 농촌 제도가 별도로 운영하고 있고 도입시기와 제도원리가 상당부분 다르다. 농촌양 로보험제도는 2009년에 대대적 개혁을 통해 새로운 모습으로 전환되어 가는 과정에 있기 때 문에 아직 제도의 형태와 성과가 불분명한 상태이며 가입인구도 상대적으로 많지 않다[77]). 때 문에 이 글에서는 도시지역의 기본양로보험에 초점을 맞추어 중국 기초연금제도의 특징을 살펴볼 것이다.

2. 중국 사회보장과 연금체계의 개요

1) 사회보장체계의 개요 중국의 사회보장제도는 아직 한국 학계에서 낯선 분야이다. 때문에 기본양로보험제도를 이 해하기 위해서는 먼저 중국 사회보장체계 전체의 구성방식에 대한 이해가 선행되어야 한다. 전체적인 사회보장체계를 이해하면 기초연금제도인 기본양로보험제도가 전체 사회보장체계 속에서 어떤 위치를 차지하고 있으며 어떤 역할을 담당하고 있는지를 판단 할 수 있다. 따라 서 먼저 현재의 중국 사회보장체계를 간략히 살펴보고 기본양로보험제도의 개혁 과정에 대 해 살펴볼 것이다.

중국의 사회보장은 다른 나라와 같이 사회보험제도와 공공부조제도가 존재한다. 중국은 건 국 이후 사회보장제도를 설계하기 시작해서 개혁·개방 시기의 제도개혁을 거쳐 현재까지 5 대 사회보험제도를 구축하였는데 공적연금제도인 ‘양로보험제도’(养老保险制度), ‘의료보험제 도’(医疗保险制度), 실업보험제도(失业保险制度), 산재보험인 ‘공상보험제도’(工伤保险制度), 그 리고 출산시 소득보장을 담당하는 ‘생육보험제도’(生育保险制度，Maternity Insurance)가 그 것이다. 이 중 양로보험제도, 의료보험제도 및 공상보험제도는 1950년대의 계획경제시대에 처음으로 도입되었고 지난 80년대 이후 중국이 시장경제로 전환함에 따라 제도 개혁을 단행 하여 새로운 방향으로 제도의 틀이 바뀌게 된다. 고용보험과 생육보험제도는 ‘개혁개방’[78]) 이 후 새로운 시장경제체제에서 발생하는 실업, 여성 출산, 아동양육 문제로 발생하는 소득중단 문제를 해결하기 위해 1986년에 도입되었다.

중국의 5대 사회보험은 경제발전에 따라 빠른 속도로 확대되었는데 2011년 말까지 도시 기본양로보험의 가입자가 2억 8천 392만 명, 도시 기본의료보험의 가입자가 4억 7천 291만 명이 되었다. 또한 같은 시기에 도시 실업보험의 가입자는 1억 4천 317만 명이었고 도시 공 상보험의 가입자 수는 1억 7천 689만 명이었다. 생육보험의 가입자 수는 2011년에 1억 3천 880만 명에 달하였다(中国国家统计局, 2012a). <그림 15>는 2007년 이후 2011년까지 5년간의 중국 5대 사회보험의 가입자 수의 변화를 보여주고 있는데 지난 5년 동안 약 2배 가까운 가 입자 수의 팽창이 이루어지고 있음을 알 수 있다.

                <그림 15> 중국 5대 사회보험의 가입자 수 변화(2007-2011)                                 (단위: 만명)

자료: 中国国家统计局(2012c).

또한 공공부조제도에서도 상당한 제도의 발전이 이루어졌는데 1999년과 2007년에 각각 ‘도 시주민최저생활보장제(城市居民最低生活保障制度)도’와 ‘농촌주민최저생활보장제도(农村居民最低生活保障制度)’가 도입되어 공공부조의 기본골격이 완성되었다. 과거 계획경제시대에 중 국 정부는 완전고용정책을 실행하는 동시에 노동능력과 부양의무자가 없는 취약계층을 대상 으로 다양한 사회부조·지원프로그램을 실행했기 때문에 도시빈곤문제가 심각하지 않았다(정 공성,2010:379). 그러나 시장경제가 도입되면서 대규모의 ‘하강’[79])실업자가 발생하고 도시에서 새로운 빈곤문제가 발생하였다. 도시빈곤 문제에 대처하기 위하여 새로운 공공부조제도인 주 민최저생활보장제도가 도입되었고 이 제도는 노동무능력자, 무부양의무자 외에 해당 지방정 부가 설정하는 ‘최저생활표준선’ 이하의 소득을 가진 가구에게 최저생활비를 지원하는 제도 이다. 2010년 말까지 도시최저생활보장제도의 수급자가 2천 311만 명이었고, 농촌최저생활보 장제도의 수급자가 약 521만 명이었다(中国国家统计局, 2011b). 중국은 사회보험과 공공부조 제도 이외에도 국가유공자부조제도, 재해임시부조제도, 국가부조대상자부조제도 등 다양한 사회보장제도를 실행하고 있는데 이러한 제도들이 중국 사회보장체계의 큰 틀을 구성하였고 현대 중국사회의 다양한 사회적 위험을 예방하고 위험노출시 발생하는 소득중단의 위험에 대처하는 기능을 하고 있다.

2) 중국 연금제도의 개요

앞에 언급했듯이 개혁 이후의 중국 공적연금제도는 중국 사회보장체계에서 핵심적인 부분 을 이루고 있다. 기본양로보험제도와 개인계좌로 구성된 중국의 공적연금제도는 다층구조로 짜여져 있는데 각 제도가 도시와 농촌 등 지역별로 운영되는 매우 독특한 체계이다. 즉 연금 제도가 전국민 단위로 운영되지 않고 각 행정지역(성과 대도시)을 단위로 운영된다. 대부분 의 나라에서 사회보험의 단위는 직종(다보험자방식) 혹은 전국민(단일보험자방식)이 보험의 단위이나 중국은 보험의 단위가 지역이라는 특수한 형태를 띄고 있다[80]). 보험자가 여러 개 있다는 측면에서 중국은 다보험자방식이나 보험자가 직종단체가 아닌 지역단위 즉, 성이나 대도시라는 측면에서 다른 나라와 구별된다. 도시와 농촌에 존재하는 공적연금제도는 모두 기초연금과 개인계좌라는 2층 구조로 구성되어 있다. <그림 16>에서 보는 것처럼 제도의 구 성원리는 다층체제이나 일종의 지역별 조합주의방식으로 운영되는 것이 중국 공적연금제도 의 특징이라 할 수 있다(김연명, 2010; 진천, 2010).

<그림 16> 중국 연금제도의 개요

자료: 김연명. 2010. p.7

3. 기본양로보험제도의 도입 과정

1)  90년대 개혁 이전의 연금제도

중국의 공적 연금제도는 중국 경제 개혁· 개방 이후에 도입한 제도가 아니라 1950년부터 실행했던 구 양로제도를 기초로 여러 번의 개혁을 통해 개편한 제도라고 할 수 있다. 구 양 로보험제도라고 할 수 있는 노동보험제도는 1951년 중앙 정무원이 공포한 ‘중화인민공화국 노동보험조례’(中华人民共和国劳动保险条例)를 통해 확립되었고, 1950년대 건국 이후에 소련 의 사회보장제도를 참고하여 도시국유기업근로자를 대상으로 설계한 사회보장제도이었다. 도 시기업근로자를 대상한 구 양로보험제도는 기업의 수익으로 재원이 충당되었다. 구 양로보험 제도서는 원칙적으로 근로자가 보험료를 납부하지 않고 근로자가 소속된 단위, 즉 직장이 보 험료를 부담하는 것이었다. 즉, 도시의 국유기업에서는 근로자들의 노후소득보장을 직장단위 가 책임을 지는 소위 ‘단위복지(单位福利)’체계가 성립된 것이다. 이 시기의 노동보험제도는 당시 중국이 채택한 ‘계획경제’라는 구조 속에서 성립된 것이다. ‘계획경제’라는 경제정책 아 래 중국은 ‘완전고용·저임금·종신보장’이라는 원칙이 존재했기 때문에 노동자, 특히 도시지역 의 국유기업노동자들의 노후를 국가·기업이 보장해 주는 체제가 만들어졌다. 물론 당시의 노동보험제도가 근대적 형태의 보편주의적 공적연금제도는 아니었지만 도시지역의 많은 퇴 직 근로들에게 노후 경제적인 보장을 제공하는데 일정한 공헌을 하였다. 당시 농촌지역에서 는 사회보험이 도입되지 않았고 농민들의 노후보장은 자녀나 친척에게 의지하는 전통적인 구조였다. 이처럼 도시와 농촌에서 별도의 제도를 운영하는 것은 중국 사회·경제 발전의 ‘이 원화’ 현상의 결과이며 사회보장수급 측면에서 불공정을 발생시키는 근본적인 원인이 되었 다. 뿐만 아니라 기업이 퇴직자들의 양로금 지급을 책임을 져야 하기 때문에 기업년수가 늘 어날수록 기업의 연금부담이 큰 부담이 되었다. 이 점은 계획경제 시기에는 심각할 정도로 부정적 효과가 나타나지 않았지만 중국경제가 시장경제로 전환되면서 기업의 생산성 확보· 이윤창출·시장경쟁력 등 측면에서 결정적인 약점이 되었다. 동시에 중국은 ‘문화대혁명(文化大革命)’을 거치면서 기존의 노동보험제도가 거의 중단되어 10년의 문화대혁명은 중국의 완 성되지 않는 사회보장체계에 치명적인 충격을 주었다.

2)  중국의 경제개혁 - ‘개혁·개방’

1976년 10월, 10년의 ‘문화대혁명’ 시기가 끝나 중국은 새로운 역사발전 시기에 진입하였 다. 즉, 국가의 발전목표가 ‘경제발전’으로 전환되면서 ‘개혁·개방’ 시기로 진입하였다. 1978년 12월 등소평(邓小平) 집권 이후 정부는 ‘산업화’ 발전전략으로 설정하고 ‘국외로 개방·국외에 서 개혁’이라는 경제발전 노선으로 전환되었다. 이러한 정부의 지도원칙 변화 아래서 전국적 으로 ‘개혁·개방’정책이 촉진되었다. ‘개혁·개방정책’의 핵심은 계획경제시기에 실행했던 계획 경제를 상품의 생산과 판매·구입은 시장의 원칙대로 작동할 수 있도록 시장경제 원칙을 도 입하는 것이었다. 계획경제시기에 상품의 생산·판매, 심지어 구입은 모두 정부가 계획한대로 진행해야 했기 때문에 국민들의 다양한 욕구를 만족시키지 못 했을 뿐만 아니라 모든 생산 자원과 생산계획을 국가나 집체가 지배했기 때문에 근로자와 기업의 생산성이 하락될 수밖 에 없었다. 이로 인해 국가의 경제발전의 원동력이 없었고 여러 가지 부정적 측면들이 나타 났다. 경제개혁을 통해 시장경제기제를 도입함에 따라 기업, 주택, 교육 등 다양한 영역에서 사유제를 도입하고 자유매매 기제를 실행했다. 또한 ‘국외로 개방’정책은 주로 대외 수출정책 을 의미한다. ‘개혁·개방’ 경제개혁을 통해 중국은 전통적 전민소유제에서 개인소유제를 도입 하여, 민간기업(영리조직)이나 자영업자가 등장하고, 개인주택과 개인병원 등 생겼났다. 뿐만 아니라 시장경쟁 속에 이윤창출을 위해 ‘생산성’을 강조하기 시작하였고 해외투자를 흡입하 기 위해 세금감면 등의 조치를 취하는 경제특구도 성립했다.

‘개혁·개방’은 중국 현대사에서 아주 중요한 의미를 갖고 있다. ‘개혁·개방’을 통해 중국은 ‘계획경제’에서 벗어나 새로운 경제구조를 갖게 되었고 세계의 주목을 받은 빠른 경제성장을 이룩할 수 있었다. 1980년대 이후 중국은 연평균 10%가까운 놀라운 경제성장을 이룩했고 GDP의 규모도 30배 이상 증가하였다(World Bank, 2011). 빠른 경제성장은 놀라운 경제적 변화를 가져온 동시에 많은 예상치 못한 사회문제를 발생시켰다. 국유기업 개혁으로 대규모 의 하강 근로자가 등장했고 계획경제시기의 ‘완전고용’정책이 포기되면서 학교졸업자들의 신 규 실업문제가 발생했다. 또한 개방을 먼저 시작한 동부해안지역과 비교하여 서부지역은 여 전히 낙후된 경제적 상태에 머물렀기 때문에 경제개발의 동서지역간 격차 문제가 부각되었 다. 뿐만 아니라 시장경제가 도입되면서 주택가격, 교육가격, 의료서비스 가격이 푹등하고 이 는 취약계층과 일반 국민의 일상생활에 거대한 변화를 가져왔다. 또한 동일봉급 원칙이 폐지 된 이후 일부 개인경영자와 고숙련 근로자들의 소득이 늘어나면서 소득불평등이 심화되는 현상이 나타났다. <표 24>는 1989년부터 2006년까지 중국의 도시와 농촌지역의 지니계수의 변화를 보여주는데 계수가 지속적으로 악화되면서 농촌지역의 지니계수가 위험수위로 알려 진 지니계수 0.5를 초과하는 현상이 발생되었다.

<표 24> 1989-2006년 간 농촌·도시의 지니계수의 변화

 

1989

1991

1993

1997

2000

2004

2006

도시지역

0.319

0.313

0.374

0.378

0.433

0.476

0.475

농촌지역

0.447

0.413

0.424

0.412

0.456

0.483

0.512

자료: 周兴, 王芳(2010：19)

‘개혁·개방’은 양날의 칼이라고 할 수 있다. 경제·사회발전의 기회와 다양한 도전을 동시에 주어졌다. 위와 같은 많은 사회문제를 완만하게 해결하는 것은 사회보장체계의 설계에 커다 한 과제를 주었다. 정부는 많은 사회문제 속에 노후소득보장을 우선순위로 정해 공적연금제 도 개혁을 먼저 실행하였다. 즉, 중국정부는 ‘개혁·개방’으로 변화된 중국의 경제구조와 새로 운 경제상황에 적응하기 위해 사회보장과 연금제도에 대한 대대적 개혁을 실행하게 된다.

3) 개혁과정과 새로운 제도

중국 정부는 지난 1970년대 말 경제개혁을 시작하자마자 곧 바로 연금개혁에 착수했다. 하 지만 개혁의 조건이 성숙하지 않아 1980년대에 들어와 본격적인 개혁을 시도할 수 있었다(정 공성, 2010). 1991년 중화인민공화국 국무원은 <표 25>에서 보는 것처럼 33호 문건인 ‘기업직 공연금제도 개혁에 관한 결정[81])’을 공포하였으며 경제발전과 인구구조 변화에 따라 기초연 금, 개인계좌연금제도와 기업의 보충적 연금제도를 결합하는 연금제도를 건설하겠다는 결정 을 내렸다(国务院, 1991). 즉, 기업이 연금의 재원을 부담하던 기존 방식에서 벗어나 국가·기 업·개인 삼자가 공통적으로 부담하는 새로운 방식으로 전환하고자 한 것이다. 그러나 실제 개혁에 옮겨진 것은 기본양로보험제도의 도입이었다.

<표 25> 국무원의 ‘기업직공 연금제도 개혁에 관한 결정’의 주요 내용(1991년 국무원 3호 문건)

-    첫째, 전국적으로 통일된 사회보장체계를 구축한다.

-    둘째, 기여체계에서는 기업 단독부담에서 국가·기업·가입자 3자가 공동부담 하는 방식 으로, 즉 3자 기여제(three-tier contribution system)를 변경한다.

-    셋째, 퇴직자, 국영기업 및 정부행정기관의 구조조정 과정에서 발생한 대규모 실업자 및 면직 근로자, 즉 ‘신빈민층’을 사회보장의 대상으로 삼는다.

중국 공적연금제도 개혁의 구체적인 방향을 지시해 준 문서는 1995년 3월 국무원이 발표 한 "기업직공 연금제도 개혁 심화에 관한 국무원 통지[82])"이었다(国务院, 1995). 이에 따라 전 국 주요 도시를 기본양로보험제도 시범지역[83])으로 선정하여 이 지역의 경험을 토대로 기본 양로보험을 전국적으로 확대 실시하게 되었다. 이어서 1997년 "통일된 기업직공기본양로보험 제도의 구축에 관한 결정[84])"을 제정하여 전국적으로 통일된 기업직공기본양로보험제도의 구 축을 개시하였다(国务院, 1997). 이 "결정"을 통해 중국에서 사회통합(기본양로보험제도)과 개 인계좌연금제도가 상호 결합하여 보충적인 다층구조의 연금제도가 확립되었다. 또 2000년 국 무원 제42호 문건을 통해 공적연금제도의 지방 시범사업을 시작했고 기업연금을 도입하는 건의도 나왔다(国务院, 2000). 이어서 2001년 7월1일부터 랴오닝성(辽宁省)에서 기본양로보험 제도의 시범실시가 시작되었다. 랴오닝성이 시범지역으로 선정한 이유는 다음과 같다. 우선 랴오닝성은 대표적인 전통 중공업도시로써 전국에서 가장 많은 국유 대·중형기업 퇴직자를 가지고 있었다. 따라서 다른 지역보다 구 양로보험제도의 뿌리가 상대적으로 깊이 남아있었 고 양로금에 대해 재정적 부담이 가장 컸기 때문이다. 또한 상하이(上海), 신천(深圳) 등 동부 해안도시에 비해 랴오닝성은 인구구조에서 노령화 현상이 뚜렷하게 나타났고 지방재정에게 주어진 부담이 컸다. 즉, 랴오닝성은 계획경제시기에 남아 있는 각종 사회보장문제가 집중적 으로 반영된 지역이라고 판단해서 시범지역으로 선정되었다(张怡恬, 2002). 2009년 10월22일 까지 랴오닝성에서 진행한 연금제도 시범사업은 이미 성(省)급의 기금규모를 실현하였다. 개혁 후의 기초연금제도인 기본양로보험제도는 계획경제시기부터 실행했던 강제적인 부과 방식의 노동보험제도가 발전된 제도라고 볼 수 있다. 즉, 노인들의 노후생활을 보장하기 위 해 국가는 강제적으로 보험료를 징수해서 사회보험통합기금을 만들고 법적 퇴직 연령 이상 의 노인들에게 기본양로금(즉, 연금급여)을 지불해 주는 제도이다. 따라 기초연금제도는 노후 빈곤 예방과 재분배의 목적을 가지면서 전 사회적 연대를 실현하는 것이다. 이런 공적연금제 도의 개혁은 경제개혁 후 변화된 경제체제와 노동시장 구조에 연금제도를 적응시키는 과정 이었다. 물론 개혁의 과정 속에 국외의 개혁 경험, 국내의 제도적 유산도 하나의 중요한 변 수로 작용할 수 있었지만 중국 기초연금제도인 기본양로보험제도의 개혁과정을 나아가게 한 기본 원동력이 경제개혁으로 볼 수 있다.

4) 최근의 변화: 사회보험법의 제정

구 양로보험제도의 도입부터 신제도의 개혁까지 중국 공적연금제도의 변화는 긴 세월을 거쳐 왔다. 이 과정 속에 많은 문제점들이 있었는데 가장 대표적인 것은 바로 공적연금제도 의 법제화 정도가 낮은 것이다. 연금 개혁을 전후한 수많은 제도 조정은 오직 중앙정부의 문 건 형식으로 공포되었다. 이 과정 속에 사회보험제도나 공적연금제도와 관련한 법률은 제정 되지 않았다. 물론 ‘중화인민공화국 헌법’에서 국가는 국민들의 일상생활을 보장해 주는 의무 가 있다고 명시되어 있지만 사회보험의 개혁 심화와 공적연금제도의 확대에 따라 사회보장 에 관련법의 제정은 절박한 과제가 되었다. 마침내 2010년 10월 28일 중화인민국화국 제11계 전국인민대표대회 상무위원회 제17차 회의에서 ‘중화인민공회국 사회보험법’[85])이 통과되었고 2011년 7월 1일부터 실행하였다. 중화인민공화국 사회보험법은 기본원칙, 기본양로보험, 기본 의료보험, 공상보험, 실업보험, 생육보험, 사회보험료 징수, 사회보험기금, 사회보험관리·운영, 사회보험 감독, 사회보험의 법적 책임 그리고 부칙 등 총 12장으로 구성되어 있다. 이 법에 서는 사회보장은 국가·사회·국민 3자의 의무이자 책임이라는 것을 명확하게 제시하고 국민들 의 사회보장 수급에 대해 강조하였다.

사회보험법의 양로보험 관련 조항에서는 기본양로보험제도와 개인계좌양로보험제도의 제 도 구성, 보험료 납부·징수, 책임 분담(정부의 재정 지원), 보험료 납부 기한, 기본양로금 선 정 기준, 가입자 사망 시 급여이전 원칙 등 다양한 측면을 규정하였다. 양로보험과 관련하 여 사회보험법에서 주목할 부분은 기초연금 수급권의 지역 간 이동을 가능하게 한 제2장 제

19조의 규정이다. 이 조항은 연금 수급권의 ‘이동성’ portability을 촉진시킨 것으로 가입자가 기본양로보험제도의 운영지역을 넘어 다른 지역에 취업할 경우에 본인의 기본양로보험관 계[86])(关系)를 다른 지역으로 이전시킬 수 있으며 보험료 납부 년도가 총 납부기간을 기준으 로 계산한다고 규정하였다. 이것은 가입자가 자기 속하는 보험제도 운영지역을 떠나도 지속 적으로 보험료 납부가 가능하도록 하여 연금 수급의 지속성을 높였다는 것을 의미한다. 즉, 기본양로보험제도는 한 지역 내에서만 가입 가능한 것이 아니라 지역 간 이동도 가능해져 전국적 통일 과정을 밟는 첫 걸음이라고 볼 수 있다.

최근의 기본양로보험에서 주목해 보아야 할 또 다른 점은 기초연금의 단위가 지역단위에 서 전국단위로 확대될 가능성이다. 기본양로보험제도는 현(县)급의 지역단위에서 시작하였고 성(省)급 단위로 확대되어 왔다. 즉, 성(省)마다 행정관리기구인 인력자원과와 사회보장국, 그 리고 사회보험기금이 존재한다. 따라서 중국 기초연금제도는 현(县)이나 성(省)급의 통합기금 을 통해 현이나 성 단위의 '세대내·세대간' 소득재분배 효과가 나타나기 때문에 제도의 연대 성도 지역단위(현이나 성)에서 이루어지고 있다. 그러나 최근에 노동력의 지역간 이동을 촉 진하는 동시에 가입자의 권익을 충분히 보장하기 위해 기초연금제도의 단위를 전국단위로 확대하자는 의견이 제시되고 있다. 2010년 2월에 열린 중국 인민대표대회 제 13차 회의에서 기초연금 통합기금이 성(省)급부터 전국단위로 확대하자는 제안이 나왔으며 국무원은 기초연 금기금을 2012년까지 전국통합기금으로 확대한다는 목표를 세우고 있다.

공적연금제도에서 그 동안 존재해 왔던 ‘쌍규제’의 폐지에 대한 논의도 주목할 부분이다. ‘쌍규제’란 공적연금제도에서 가입 대상자에 따라 두 가지 규제를 동시 적용하는 것을 의미 한다. 중국은 공무원, 군인 등의 특수직 근로자에 대해서 별도의 국가재정으로 연금제도를 운영하고 있으며 일반 근로자들은 기본양로보험과 개인계좌가 결합된 일반 제도에 가입되어 있어 두 종류의 연금제도가 병존하고 있다. 특수직 양로보험제도는 공무원, 군인, 사업단 위[87]) 근로자를 대상으로 운영되고 있는데 일반 양로보험제도와 운영원리, 보험료 납부, 급 여 소득대체율 등에서 상이한 원칙으로 운영되기 때문에 다른 규정이 적용되고 있다. 특수 직양로보험제도는 상대적으로 낮은 기여율(심지어 공무원에게는 기여 없이 양로금을 지급한 다)과 높은 급여수준으로 일반 양로보험제도보다 가입자에게 주어지는 혜택이 더욱 많다. <표 26>은 특수직연금제도와 일반 기본연금제도의 급여수준을 비교한 것인데 공무원의 연금 액이 일반 기초연금보다 약 1.4~1.8배 정도 많은 것으로 나타나고 있다. 즉 두 개의 연금제도 에서 급여 수준의 격차가 상당히 크게 유지되고 있다.

<표 26> 기초연금제도와 공무원-사업단위직공연금제도 급여의 차이

(단위: 중국 위안화)

년도

공무원

기초연금 가입자

1998

7,872

5,940

1999

8,952

6,576

2000

10,020

7,140

2001

12,216

7,716

2002

13,764

8,808

2003

15,324

9,408

2004

16,536

9,720

2005

18,408

10,668

자료: 何文炯(2010:269)

이러한 두 제도의 연금 격차는 양로보험제도의 확대에 장애요인이 될 수도 있고 사회적 형평성 차원에서도 문제가 일으킬 수 있다. 따라 ‘사회적 공평’을 특수직양로보험제도에 대한 개혁이 필요하다는 의견이 제시되고 있다(정공성, 2010). 중국정부는 ‘쌍규제’를 완화시키기 위해 2008년부터 상해시, 산서성 등 일부지역의 사업단위에서 양로금제도개혁을 시도하고 있 다. 개혁의 방법은 사업단위를 행정형과 경영형으로 구분하여 행정형 산업단위의 근로자를 공무원양로보험제도에 포괄시키며 경영형 사업단위근로자를 기본양로보험제도에 포괄시키는

념으로 비영리적 성격을 가지고 국가기구의 하부조직의 역할을 하고 있다. 기업단위는 영리적 목적을 가지는 생산성 단위를 말한다. 사업단위는 국가가 설치하고 일정한 공익적 목적을 가지는 기구이지만 정부기구에 속 하지 않는다는 점에서 공무원과 다르다. 일반적으로 국가는 사업단위에게 재정적 지원을 하고 있는데 전액지 급금 단위, 차액지급금 단위와 자주 사업단위(국가 재정지원을 하지 않는 단위) 세가지로 구분된다. 사업단위 는 사회적 사무를 관리하고, 사회서비스를 제공하는 목표를 가져 교육, 과학, 문화와 위생과 관련 영역을 종사 하는 기관을 의미한다. 사업단위는 다음과 같은 25가지 사업장을 포함한다.1)교육사업단위(대학교육/전문대교 육/초·중·고등기초교육/유아교육/성인교육 등); 2)과학연구사업단위(자연/사회/종합 연구단위 등); 3)탐사/디 자인사업단위(공정탐사/공정다자인단위): 4)탐사사업단위(지질조사/탐광/지질측량단위); 5)문화사업단위(박물관 /도서관/대중문화예술/예술단위); 6)신문출판사업단위(신문사/출판사/잡지사 등); 7)미티얼영상 사업단위(방송 국/영상제작단위 등); 8)위생사업단위(병원/요양원/위생예방/혈액사업 단위); 9)체육사업단위(체육팀/체육관/ 체육사업 관리단위 등); 10)농림수산업 단위; 11)교통사업단위; 12)기상사업단위; 13)지진사업단위; 14)환경보호 사업단위; 15)측량사업단위; 16)정보자문사업단위; 17)기술검독/질량검사사업단위; 18)지적소유권사업단위; 19) 물자저장사업단위; 20)부동산서비스/도시 공공사업단위; 21)사회복지사업단위; 22)해양사업단위; 23)경제검독사 무사업단위; 24)물자조달·관리 사업단위; 25)기타사업단위(인재교류/국제교류/자금계산 등)

것이다. 그러나 여러 가지 원인으로 개혁은 효과적으로 추진되지 못하고 있다.

4. 기초연금의 운영 주체

개혁을 통해 도시지역 기본양로보험제도는 새로운 모습으로 다시 등장하였다. 신제도는 제 도원칙, 운영주체, 적용범위, 재원조달, 급여수준 등 다양한 측면에서 구제도와 상이하다고 할 수 있다. 이러한 차이점은 어떻게 나타났는지, 신제도가 기초연금제도로서 어떻게 기능하 고 있는지, 또한 아직 남아 있는 문제점이 무엇인지에 대해 살펴볼 것이다.

구 양로보험제도는 계획경제 시기의 산물이기 때문에 ‘국가주도·단위담당·독립운영(国家主导·单位负责·独立运营)’이 제도 운영의 원칙이었다. 즉, 국가가 제도를 설계·공포하여 촉진·감 독하지만 제도의 구체적인 담당자 및 책임자가 단위, 즉 근로자가 다니는 기업이었다. 구제 도 아래 기업은 근로자들의 노후를 경제적으로 보장해 줄 책임이 있고 각 기업은 서로 독립 적으로 각 자의 퇴직자 노동보험제도를 운영하는 것이다. 이 시기에 기업은 근로자 양로금 재정의 대부분을 부당하였고 국가가 부족한 재정의 일부를 부담하면서 제도감독 기능을 수 행하였다. 그러나 연금개혁 이후에는 이 원칙이 ‘국가주도·책임분담·사회화 양로(国家主导·责任分担·社会化养老)’로 바뀌었다. 운영원리의 변화를 통해 기업의 책임을 줄이면서 기업의 책 임뿐만 아니라 개인의 책임, 즉 개인에게 보험료의 납부 책임을 부과하며 국가는 재정의 보 조 책임자임을 강조한 것이다. 구제도에서 존재했던 ‘단위보장제’는 기업에게 큰 재정적 부 담이 될 뿐만 아니라 시장경제 환경 속에 기업의 시장경쟁력을 약화시킬 수밖에 없다. 즉, 개혁을 통해 종국적으로 연금제도 보험료의 납부는 개인과 기업이 공동책임을 져야 한다는 원칙을 합의한 것이다. 이런 변화를 통해 한 편에서는 노후에 대해 개인책임을 강화시키면서 다른 한 편에서 기존에 양로금 수급으로 노동력이 평생 한 기업에서 묶여있던 상태에 벗어 나 다른 기업으로의 이동 가능성을 촉진시키게 된 것이다. 또한 개혁 이후 ‘완전고용’정책이 폐기되면서 대규모의 ‘하강’실업자가 발생했기 때문에 더 이상 일부 국민만을 위한 공적연금 제도를 운영하는 것은 문제의 소지가 있었고 개혁의 방향은 소위 전국민을 모두 포괄시키는 ‘사회화 양로’시스템으로 변경될 필요성이 있었다.

이런 원칙의 변화는 새로운 기본양보험제도의 운영주체는 더 이상 기업이 아니라 근로자 가 속한 지역으로 설정되었다. 각 지역(성,시,현)에서 ‘인력자원 및 사회보장국’(人力资源与社会保障局)을 설립해 공적연금제도를 포함한 사회보험제도의 운영·관리, 또한 사회보험제도와 관련한 취업, 직업훈련 등의 업무를 담당하게 되었다. 각 지역의 ‘인력자원 및 사회보장국’은 해당지역의 가입자의 보험료 납부 비율과 기본양로금의 기준도 제정할 수 있는 재량권을 갖 고 있다. 즉, 중앙정부가 정해 준 보험료 비율과 기본양로금 기준을 지역단위에서 각 지역의 경제발전 수준, 평균임금 수준, 소비지수 등 다양한 변수를 반영하여 조정할 수 있도록 하였 다(각 지역 2011년의 평균 기본양로금 기준은 <표 26>을 참고).

지역별로 상이한 수준의 보험료와 연금액을 결정하도록 한 것은 지역의 경제발전 수준의 격차를 고려한 것이었지만 이것은 제도의 가입과 연금 수급 등 다양한 측면에 영향을 미치 고 있다. 즉, 경제가 상대적으로 발전한 동부해안지역에서 임금노동자, 특히 고소득 노동자의 비율이 상대적으로 높기 때문에 가입률이 높고 지역에서 정한 기본양로금의 수준이 상대적 으로 높다. 여기서 연금급여의 불공평성 문제를 불러일으키게 된다. <표 9>에서 보듯이 지역 별 운영체계는 기본양로금 수준에 상당한 격차를 유발하였으며 이러한 불공평성은 공적연금 제도의 확대에 부정적인 영향을 미칠 뿐만 아리나 사회 안정 측면에도 위험한 요인이 될 수 있다. 또한 지역별 운영체제는 자격관리가 지역단위에서 이루어진다는 것을 의미한다. 즉 지 역단위 행정조직에 등록을 해서 지속적으로 보험료를 납부해야 퇴직 후 양로금을 받을 수 있다. 만약 근로자가 다른 지역으로 이동할 경우 이미 납부한 연금보험료를 인정받기 어렵게 된다. 이것은 노동력의 지역 간 이동에 부정적인 영향을 미치며 지역 발전에도 장애 요인이 되고 나아가 기본양로보험제도의 가입을 회피하는 유인으로 작용하여 연금제도의 확대를 가 로막는 역할을 하고 있다. 앞에서 설명했듯이 중국 정부는 이런 문제를 해결하기 전국단위로 기본양로보험제도를 운영하는 방안을 검토하고 있다.

5. 기초연금의 적용범위

구 양로보험제도의 적용 범위는 국유기업의 근로자이었는데 국민들은 이것을 하나의 특권 으로 이해하는 경향이 있었다. 개혁 후 기본양로보험제도의 적용대상자는 도시호적을 가진 모든 사업자·근로자·자영업자·무직업 지역주민으로 확대되었다. 즉, 제도의 적용단위가 해당 지역의 모든 국유기업, 집체기업, 주식회사, 삼자기업 등의 근로자, 또 자영업자와 자유직업 자 전부가 포함되어 있다. 하지만 각 지역마다 구체적인 규칙에서는 미세한 차이가 있다. 기 초연금제도 가입자 규모를 살펴보면 ‘중화인민공화국 2011년 국민경제와 사회발전 통계공 포[88])’에 의하면 2011년에 전국 도시기본양로보험제도의 가입자 수가 2억 8천 892만명에 달 하고 있는데 이는 2010년보다 2,685만 명이 증가한 것이다(国家统计局, 2012a). 2011년 전국 도시인구가 66,978만 명임을 감안하면 가입자의 비율은 총 도시인구의 42.39%에 해당된다. <표 27>은 중국 도시기본양로보험제도의 가입자(재직근로자와 퇴직근로자)가 최근 10여년 동안 상당히 확대되고 있음을 보여주고 있다.

<표 27> 기초연금(기본양로보험제도) 가입자 규모의 변화

(단위: 만명)

연도

합계

재직근로자

퇴직근로자

1989

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

5,710.3

11,203.9

11,203.1

12,485.4

13,617.4

14,182.5

14,736.6

15,506.7

16,352.9

17,487.9

18,766.3

20,136.9

21,891.1

23,549.9

25,707.3

4,816.9

8,670.9

8,475.8

9,501.8

10,447.5

10,801.9

11,128.8

11,646.8

12,250.3

13,120.4

14,130.9

15,183.2

16,587.5

16,219.0

17,822.7

893.4

2,533.0

2,727.3

2,983.6

3,169.9

3,380.6

3,607.8

3,860.2

4,102.6

4,367.5

4,635.4

4,953.7

5,303.6

5,806.9

6,305.0

자료: 中华人民共和国国家统计局(2012b)

제도 대상자의 확대는 연금개혁에 큰 의미를 가지고 있다. 이것은 계획경제 시대에 일종의 특권으로 인식된 양로금 수급을 전국민이 누구나 누릴 수 있는 기본권으로 전환시켰다는 의 미를 내포하고 있다. 즉, 기본양로보험제도의 양로금 수급에 대해 새로운 원칙을 제시한 것 이다. 양로금의 수급은 이제 특권을 넘어 수급자의 권력이자 의무이기도 한 것이다. 신형 기본양로보험제도에서 가입 대상자가 전 도시지역 국민으로 확대되었음에도 불구하 고 전체 인구수에 비해 여전히 가입율은 낮은 상태이다. <표 27>에서 보듯이 2011년 말까지 전국 도시기본양로보험제도의 가입자는 약 2억 8천 만 명이 되었는데 이것은 전체 도시인구 의 절반에 못 미치는 42.4% 정도에 해당된다. 2012년 말까지 기본양로보험제도 가입자가 3억 명으로 늘어날 것이라는 정부의 추정도 있지만 그렇다 해도 여전히 제도의 사각지대가 대규 모로 존재하게 되는 것이다. 가입율이 낮은 원인으로 우선 인구집단 간의 큰 임금 격차를 들 수 있다. 특히 2억명에 가가운 규모의 비정규직(농민공)은 낮은 임금 때문에 양로보험제도에 가입하기 어려운 점이 있다(자세한 내용은 박스 1 참조). 최근의 중국 정부의 농민공조사에 의하면 제조업 분야의 농민공의 연금 가입율은 평균 20%이하이다(<Box 1> 참조). 또한 지역 간의 경제격차로 인해 동부지역은 상대적으로 가입자가 많은 반면에 서부지역은 가입인구가 적다.

<Box 1> 농민공의 근로조건과 사회보험 가입 실태

농민공은 1980년대부터 중국 국내의 경제구조조정으로 인해 농촌의 토지를 떠나 도 시로 들어가 임시직·비정규직으로 근로하는 농민을 의미한다. 중국국가통계국가 2012년 4월에 공포한 통계수치[89])에 따르면 2011년 말의 전국 농민공수는 2억 5천 278만명에 달하고 있다. 이들 중 남성이 차지하는 비율은 약 65.9%이고 여성이 차지하는 비율은 약 34.1%이다. 나이로 보면 10대 농민공이 약 6.3%, 20대는 32.7%, 30대는 22.7%, 40대 는 24%, 또한 50대 이상 연령의 농민공은 14.3%의 비율로 차지하고 있다. 또한 교육수 준에서는 전체 농민공 중에 문맹의 비율은 1.5%, 초졸자는 14.4%, 중졸자는 61.1%, 고 줄자는 13.2% 그리고 대졸자는 9.8%이다. 또한 전체 농민공 중 약 68.8%의 인구가 아 무형식의 직업훈련을 받아본 경험이 없었다.

농민공들의 취업형태를 보면 제조업에 종사하는 인구가 제일 많아 약 36.0%의 비율 로 나타나고 있다. 또한 건축업(17.7%), 서비스업(12.2%), 판매업(10.1%), 운송물류업 (6.6%) 등 순서로 각 분야에서 종사하고 있다. 이들의 소수만 자영업자이다(타지농민공 의 자영업자 비율은 5.2%이며 본지농민공의 자영업자 비율은 28.1%이다).

농민공들의 2011년 월 평균소득은 2,049위안이다. 소득에서도 지역에 따라 격차가 보 이고 있다. 동부지역의 농민공의 평균소득은 2,053위안이다, 동시에 중부지역과 서부지 역의 농민공 평균소득은 2,006위안과 1,990위안이다.

농민공은 상대적으로 낮은 소득수준과 불안정한 고용형태로 인해 사회보장제도에 가 입하는 비율이 낮다. 2011년에 고용주가 농민공에게 사회보험 보험료를 납부해 준 비율 은 다음과 같다: 양로보험(13.9%), 공상보험(23.6%), 의료보험(16.7%), 실업보험(8%), 생 육보험(5.6%). 기보양로보험의 가입율은 지난해(2010년)보다 확대된 숫자이지만 전체 인 구집단의 42.39%의 가입율과 비교해 볼 때 여전히 아주 낮은 비율이라고 할 수 있다.

농민공의 연금제도 가입율도 매우 낮다. 건축업에 종사하는 농민공의 연금제도 가입 율은 4.3%에 불과하고 가입율이 높은 운송물류업계 농민공도 24.4%에 불과했다. 즉 사 산업별로 농민공의 연금가입율이 편차가 심하다. 때문에 농민공을 사회보험과 연금제 도에 끌어 들이기 위한 특별한 대책이 필요한 상황이다.

6. 기초연금의 재원조달

기본양로보험은 원칙으로 보험료 납부를 전제로 급여가 제공되는 기여형 공적연금제도이 며 국가, 고용주와 근로자 3자가 공통으로 재정을 부담하는 체제이다[90])(国务院, 1991:1). 즉, 가입자는 보험료를 납부하는 것을 통해 수급권을 취득하기 때문에 최소납부 기간 동안 보험 료를 납부하지 않는 경우는 퇴직 후 기본양로금을 수급할 수 없다. 보험료의 납부는 고용주 와 근로자가 공동 부담하는데 중앙정부의 규정에 따라 고용주는 임금 총액[91])의 20%[92]), 가 입자는 임금 총액의 8%[93])를 각각 부담한다. <그림 17>은 고용주와 가입자가 각각 부담하는 보험료률을 보여주고 있다. 다층체계로 구성된 중국의 연금제도는 기본양로보험제도와 개인 계좌제도로 구성하기 때문에 고용주와 가입자가 납부하는 보험료는 두 가지 제도의 재원을 충당하는 구조이다. 고용주가 납부하는 보험료의 일부(임금의 약 17%)는 기본양로보험의 통 합기금에 들어가고 나머지 3%는 가입자의 개인계좌 적립금에 들어간다. 동시에 가입자가 본 인 납부하는 임금의 8%는 전액 개인계좌에 들어간다. 즉, 그림에서 표시한 것처럼 실제는 기 본양로보험제도의 통합기금으로 충당하는 재원은 전부 고용주가 납부하는 보험료로 구성하 는데 가입자가 납부하는 보험료를 기본양로보험의 통합기금에서 적립하지 않는다. 그러나 제 도의 구체적인 실행방안은 여전히 각 지역의 담당부서가 재량해서 재정하기 때문에 <그림 17>에서 보여주는 보험료 납부기준은 성(省)마다 미세한 차이가 존재한다.

<그림 17> 기본양로보험제도 보험료 납부비율

자료: 진천(2010:47)

기본양로보험의 보험료에는 상한선과 하한선 기준이 적용한다. 이 기준도 역시 지역별로 다르다. 북경시의 예를 들면 2008년 4월부터 2009년 3월까지 사용된 임금 상한선은 9,966위 안이었고 하한선은 1,329위안이었다[94]). 즉, 근로자의 임금이 9,966위안보다 많을 경우 고용 주는 최고임금선인 9,966위안 기준의 20%, 약 1,999위안을 보험료 납부하고 근로자 본인은 약 799위안만 납부하면 된다. 만약에 임금이 1,329위안 이하일 경우는 1,329위안 임금과 동등 한 보험료기준으로 보험료를 납부하게 된다. 중국의 기초연금제도인 기본양로보험의 재정운 영방식은 부과방식이다. 고용주의 보험료 납부를 기반으로 각 지방정부 산하의 사회보험 전 문관리기구(대부분은 ‘인력자원 및 사회보장국’)은 보험료로 조성되는 기금을 관리·운영하여 퇴직자에게 양로금을 지불한다. 급여지급의 어려움을 겪는 지역은 보조원칙에 따라 중앙정부 의 재정지원이 제공된다.

개혁 후 기본양로보험을 포함한 5대 사회보험의 보험료로 구성된 사회보험통합기금의 규 모 역시 지속적으로 확대되고 있다. ‘2011년도인력자원 및 사회보장사업 발전공포’에 의해 2011년 전국 사회보험기금의 총 수입은 24,043억 위안이었고 전년대비 25.9% 증가하였다. 이 중에 가입자가 납부한 보험료는 13,956억 위안이 증가하였는데 전년에 비해 25.9% 증가하였 다. 2011년에 전국 기초연금기금은 16,765억 위안의 양로금을 퇴직자들에게 지출을 하였다. 2011년 연말까지 기초연금기금의 잔액은 19,479억 위안이었다109)(人力资源社会保障部·中华人民共和国国家统计局, 2012). 2007-2011년 5년 동안 중국 기본양로보험 기금을 포함한 사회보 험통합기금의 수입과 지출 상황은 <표 28>과 같다.

<표 28> 지난 5년간 중국사회보험 통합기금의 수지 상황

 

투자수익액

(억위안)

투자수익률 (%)

인플레이션 (%)

2000년

0.17

-

-

2001년

7.42

1.73

0.70

2002년

19.76

2.59

-0.80

2003년

44.71

3.56

1.20

2004년

36.72

2.61

3.90

2005년

71.22

4.16

1.80

2006년

619.79

29.01

1.50

2007년

1,453.50

43.19

4.80

2009년

850.49

16.12

-0.70

총 투자 수입

2448.59

(연평균) 9.75

(연평균) 2.01

자료: 全国社会保障基金理事会[95])(2010)

사회보험통합기금의 투자는 채권, 주식, 은행정기예금 등 정해진 영역에서만 가능하다. 해 외투자부분은 2006년부터 추진하기 시작하였지만 아직 크게 진행되지 않고 있다. 기금의 명 목 운용수익률을 보면 2007년에 2.18%로 아주 낮은 수준이라고 볼 수 있다. 낮은 수익률로 인한 중국 사회보험기금의 실제가치가 이미 하락하고 있다고 할 수 있다[96])(人力资源和社会保障部基金监督司，2010).

보험료 외에 통합기금의 중요한 재정근원은 국가의 재정지원금이다. 주로 국가재정지출에 서 나오는데 대부분 경우 퇴직자가 많은 국유대기업이 집중한 성(省)에게 지원을 이루어진 다. 2011년에 중앙정부와 지방정부가 투입한 연금 재정지원금은 총 2,272억 위안이었다(人力资源社会保障部·中华人民共和国国家统计局, 2012).

심각해지는 인구노령화로 인해 지속적으로 증가하는 공적연금 재정악화 문제를 대응하기 위한 2000년 국무원은 국유기업의 주식 판매 자금과 주식자산 등 다양한 재원으로 전국사회 보험기금(全国社会保障基金, National Social Security Fund)을 성립되었다. 전국사회보험기금 의 목적은 미래세대에 노령화로 인해 발생할 연금의 재정위기를 예방하기 위한 예금을 하는 것이고 운영수단은 각 종 투자를 통해 수익률을 창출하는 것이다. 기금의 관리·운영 기구인 전국사회보장기금이사회가 2000년에 탄생하였으며 기금의 투자와 수익률에 대해 책임을 지 고 있다. 현재 기금의 수익률은 <그림 18>과 같다. 2000년 전국사회보험기금을 창립 이후부 터 2011년까지 기금의 투자수익률과 총 투자수익액은 지속적인 증가추세를 보이고 있다.

<그림 18> 전국사회보장기금 수익/지출 일람표

(단위: 억 위안/%)

자료: 중화인민공화국 인력자원과 사회보장부(2012)

개혁 후의 기본양로보험제도의 재정문제를 언급하면 크게 2가지로 나누어서 볼 수 있다. 첫 번째는 임금의 28%(고용주20%, 가입자8%)에 해당되는 상당히 높은 보험료률은 고용주와 가입자에게 재정적 부담을 주면서 여러 가지 부정적인 결과를 가져온다. 우선 기업에게는 20%의 보험료 납부가 기업경영에 큰 부담이 되어 기업의 경쟁력을 약화에 대한 우려가 나타 나고 있다. 따라서 고용주들은 기여회피를 선호하게 되어 비정규직 등 다양한 취업형태의 근 로자를 고용하게 된다. 이를 통해 많은 노동력은 비정규직으로 빠질 확률이 높아지며, 동시 에 비정규직이 낮은 임금으로 인해 사회보험에서 빠져나갈 확률이 상대적으로 높아 공적연 금제도의 보호를 받지 못 하게 될 가능서이 높아진다. 두 번째 문제는 지역별로 조달되는 재 재정구조의 특징 때문에 전통적 산업지역인 일부 지역에서는 기본양로보험기금의 재정문제 가 심각하다. 레이어닝성, 기림성 등은 상대적으로 대규모의 국유기업 퇴직자가 존재하기 때 문에 기본양로금을 지급하는데 재정적 압박이 다른 지역에 비해 크다. 재정적 어려움을 해 결하기 위해 중앙정부와 지방정부의 재정지원금을 받는 동시에 일부지역은 개인계좌에 적립 한 적립금을 사용하는 경우가 있다. 이로 인해 개인계좌에 실제로 연금 적립금이 쌓이지 않 아 ‘빈통장’이 된 사례가 많이 발생하고 있다.

7. 기초연금의 급여수준

기본양로보험제도는 확정급여방식(DB)의 제도이며 급여수준은 보험료의 납부와 긴밀한 관 계가 있다. 가입자112)는 최소 15년 보험료를 납부해야 퇴직 후 기본양로금을 수급하는 자격 이 있다. 급여 산정공식은 <Box 2>와 같다.

<Box 2> 기본양로보험의 급여 산정 공식

기본양로금 급여액

= (퇴직시 전년도 해당지역 전체 근로자의 평균임금 + 본인 지수화 월평균 보험료납부 임금)/2 × 본인 보험료납부 년도n × 1%

= 성 전년도 재직 근로자 월평균 소득액(1+본인 평균 보험료납부지수)/2 × 납부기간n

× 1%113)

기본양로보험은 15년 보험료를 납부할 경우 운영원칙에 따라 해당지역 평균임금의 20% 상 당하는 기본양로금, 즉 기초연금을 받을 수 있으나 지역마다 편차가 존재하여 급여의 소득대 체율에서도 지역별 차이가 발생한다. 각 지역의 기본양로금 소득대체율은 모두 평균임금의

112)            양로금급여를 지급하는 연령이 육체노동자와 사무직 노동자에 따라 다르다. 사무직 남성가입자가 60세, 여성 55세이다; 육체노동자의 경우는 남성가입자가 55세, 여성가입자 50세로 정해져 있다.

113)            이 중에 본인 평균 보험료납부지수 = (a1/A1+a2/A2+...+an/An)/N. a1,a2...는 가입자 퇴직전 1년,2년,,n년의 본인 납부임금을 의미하고 A1,A2...는 가입자 퇴직전 1년, 2년...n년에 해당 지역 근로자들의 평균임금을 의미 함, N는 기업과 가입자가 실제 기초연금보험료를 납부하는 기간(년)을 의미한다.

20%로 가정하면 각 지역의 평균임금수치를 참고해서 계산한 지역별 기본양로보험 기본양로 금 급여수준은 <표 29>와 같다.

<표 29> 평균임금으로 계산한 각 지역 기초연금제도의 급여수준

(단위: 위안)

지역구분

연평균

임금(A)

월평균급여액

[(A ∻ 12) 20%]

지역구분

연평균

임금(A)

월평균급여액

[(A ∻ 12) 20%]

북경시

56,328

938.8

호남성

24,870

414.5

천진시

41,748

695.8

하남성

24,816

413.6

하북성

24,756

412.6

호북성

22,736

378.9

산서성

25,828

340.5

호남성

24,870

414.5

내몽골자치구

26,114

435.2

광동성

33,110

551.8

레이어닝

27,729

378.8

광서성

25,660

427.7

기림성

23,486

391.4

해남성

21,864

364.4

흑룡강성

23,046

384.1

충경시

26,985

449.8

상해시

56,565

942.75

사천성

25,038

417.3

강수성

31,667

527.8

귀주성

24602

410.0

절강성

34,146

569.1

운남성

24,030

400.5

안훼이성

26,363

439.4

시이짱자치구

47,280

788.0

복건성

25,702

428.4

산시성

25,940

432.3

강서성

21,000

350.0

간쑤성

24,017

400.0

산동성

26,404

440.1

청해성

30,983

515.5

하남성

24,816

413.6

닝하성

24,816

413.6

호북성

22,736

378.9

신장자치구

24,870

414.5

자료: 中华人民共和国国家统计局(2009:4-22)에서 계산/재정리

그러나 퇴직자의 양로금 급여수준은 단순히 계산공식을 통해 결정한 것이 아니라 국가기 본양로금수준에 대한 조정에 따라 변동된다. 즉, 국가는 기본양로금 정상조정기제(正常调整机制)를 도입해서 근로자들의 평균임금 상승, 물가상승률 등 요소를 고려해 기본양로금급여 수 준을 조정한다. 이것은 퇴직자가 퇴직 당시의 임금수준을 뿐만 아니라 퇴직 후에도 경제-사 회발전의 성과를 함께 누릴 수 있어야 한다는 원칙 아래 연금액을 조정가능하도록 한 기제 이다. 또한 기본양로금의 지급은 가입자를 '노인, 중인, 신인' [97])세 가지 그룹으로 구분하여 지출한다. '노인'에게는 과거의 연금기준을 사용하여 급여를 지불한다, '중인'에게는 새 제도 인 기본양로보험과 개인계좌양로금의 보험료를 지불하는 동시에 '브릿지 양로금(过渡性养老

金)'을 지급해 주며 '브릿지'양로금은 중앙정부에서 재정을 부담한다. '신인'에게는 개혁후의 제도를 적용한다(彭浩然·申曙光, 2007). 1997년 개혁 전 제도의 전환으로 탄생한 8,000여만명 제도의 '중인' 가입자는 새 제도에 가입하였다.

따라서 현재 퇴직들이 받은 기본양로금 급여수준은 지역별로 차이가 존재하는데 각 지역 의 인력자원과 사회보장국은 해당 지역 전년도의 평균임금 수준과 물가지수를 고려하여 연 금액을 산정한다. 2011년 전국 월평균 기본양로금의 수준은 1,531위안이나 거의 모두 지역에 서 기본양로금 수준이 늘어났다. 이 중에 18개 성은 성평균 실제 기본양로금의 수준을 공포 하였다. 각 성의 월 평균 기본양로금의 증가비율은 <표 30>에 제시되어 있다. 실제 각 성의 기본양로금수준은 <box 2>의 공식 계산수치보다 높다는 것을 확인할 수 있다. 물론 <표 8> 은 보험료납부 기간을 15년으로 잡고 계산한 수치였지만 2011년의 실제 수준과 비교해 보면 약 2배의 차이가 보인다. 공포된 18개 성에서 씨이장자치구의 기본양로금 금액은 월 2,700위 안으로 가장 높은 수준이며 공식으로 계산한 788위안보다 훨씬 높다.

<표 30> 18개 성의 기본양로금 수준, 평균임금 수준과 기본양로금의 실제 소득대체율

(단위: 위안, %)

 

월 평균

기본양로금

증가비율

평균임금

실제

소득대체율

시이짱자치구

2,700

10.2

4,158

64.9

북경시

2,510

10.0

5,455

46.0

절강성

2,091

11.7

3,388

61.7

청해성

2,049

14.0

3,010

68.0

신장자치구

1,978

12.6

2,667

74.1

산동성

1,900

13.0

2,776

71.6

천진시

1,880

10.6

4,290

43.8

간쑤성

1,876

14.4

2,425

75.2

광동성

1,821

10.4

3,369

54.0

충경시

1,800

10.0

2,894

62.2

닝하성

1,785

10.0

3,097

57.6

강수성

1,784

10.0

3,314

53.8

하북성

1,745

11.0

2,620

66.6

내몽골자치구

1,700

10.0

2,934

57.9

레이어닝성

1,662

13.7

2,869

57.9

복건서

1,643

16.0

2,695

60.9

강서성

1,514

14.4

2,363

64.0

기림성

1,370

15.6

2,417

57.0

자료: 중국신문망(2012), 국가통계국(2012b)에서 재구성

그럼 과연 위 표에 보여준 기본양로금 금액은 일반 국민들의 노후생활을 얼마 정도에서 보장해 줄 수 있는지, 즉, 각 지역의 기본양로금 금액은 해당 지역의 평균임금과 비교해 볼 때 어떤 차이가 나타났는지에 대해 <표 30>에서도 확인하였다. 각 지역의 평균임금 수치를 참고해서 계산해 보면 기본양로보험제도의 실제 평균소득대체률은 거의 50%이상으로 나타나 고 있다. 간쑤성은 약 75.0%의 높은 소득대체율이 보이고 북경시는 46.0%로 가장 낮은 수준 으로 보이고 있다.

기본양로금 급여에서 존재하는 가장 대표적인 문제는 기본양로금 급여수준이 낮다는 것과 급여수준의 지역간 격차가 존재한다는 점이다. 우선 기본양로금의 금액에 대해 논란이 있다. <표 30>에서 보여주듯이 2011년 기본양로보험의 실제 급여소득대체율은 거의 50%를 넘어섰 고 일부 지역은 약 70%의 수준을 보이고 있다. 이 수치가 높다고 볼 수도 있지만 중국의 실 제 상황을 충분히 고려하여 판단할 필요가 있다. 중국은 앞에서 설명했듯이 다층노후소득보 장시스템을 구축하였다. 그러나 실제 운영 과정 속에 제2층인 개인계좌제도는 아직 미성숙하 기 때문에 ‘빈통장’에 가깝다. 즉, 노후소득보장의 2층은 제도 기능을 제대로 발휘하지 못 하 고 있다. 뿐만 아니라 기업연금제도는 일부 국유대기업에서만 도입했기 때문에 대부분의 노 동자들은 제도의 혜택을 누리지 못 하고 있다. 따라 다층노후소득보장시스템에서 제1층인 기 본양로보험제도가 핵심적인 역할을 수행해야 하며 기본양로금은 근로자 노후 소득의 대부분 을 차지할 것이다. 즉, 국민의 노후를 충분히 보장하기 위해서 약 50%의 급여소득대체률에 대해 재검토할 필요가 있다고 본다. 즉, 제도의 근본적인 목적인 국민들의 노후생활보장 기 능과 괴리가 있는지에 대한 규명해야 한다. 기본양로금은 지역 간 격차가 존재하고 그 격차 가 점점 커지고 있다. <표 30>에서 18개 성의 평균 기본양로금 금액을 보여주었는데 일등의 시이짱자치구(2,700위안/월)와 18등의 기림성(1,370위안/월) 간에 약 2배의 차이가 난다. 대부 분 동부에 위치한 산업화 지역의 평균 월 기본양로금 수준이 서부보다 상대적으로 높으며 대도시가 중소도시 많은 지역보다 수준이 높다는 것을 알 수 있다.

8. 맺음말

중국은 지난 70년대 말부터 ‘시장경제’로의 이행을 시작하였고 경제구조, 생산소유제 등 다 양한 측면에서 커다한 변화가 일어났다. 시장경제를 통해 국민의 삶이 좋아진 것은 사실이지 만 ‘계획경제’ 시대에 경험하지 못한 새로운 사회문제가 나타났다. 일부 국유기업 파산, 대규 모 국유기업 근로자 ‘하강’, 도시 신빈곤층 등장, 소득 격차가 확대로 소득불평등현상 심화 등 예상지 못한 문제들은 개혁 후의 새로운 경제체제의 치명적인 약점이 되었다. 계획경제 시대에 실행했던 ‘노동보험제도’는 더 이상 시대의 변화와 부합하지 않아 다양한 새로운 사 회적 욕구를 만족시키지 못하였다. 이런 배경 아래 중국정부는 사회보험제도에 대해 개혁의 결정을 내리게 되었다. 5대사회보험 중 역사가 가장 길고 핵심제도라고 부를 수 있는 기초연 금제도, 즉 기본양로보험제도에 대해 첫 번째 개혁시도를 진행하였다.

공적연금제도 개혁을 통해 중국에서 기본양로보험제도와 개인계좌제도로 구성하는 다층연 금제도 체계를 설립하였다. 이 중에 기본양로보험제도는 제도의 실행기간, 가입자 규모, 재정 규모, 급여의 소득대체율 등 다양한 측면에서 중요한 의미를 가지고 있기 때문에 중국의 기 초연금제도로 볼 수 있다. 기본양로보험제도를 운영하는데 있어서 지역간 경제발전 격차 및 문화·사회적 격차를 고려해 지역별 ‘조합주의’원칙을 적용해서 각 지역은 따로 운영하는 방 식을 택하였다. 각 지방정부 밑에 있는 인력자원과 사회보장국은 제도의 구체적인 관리·운영 을 담당한다. 가입자가 기본양로금을 수급하려면 최소 15년의 보험료를 납부해야 가능하며 보험료의 납부는 고용주와 가입자가 공통 부담하는 원칙이다. 지방 인력자원과 사회보장국은 징수하는 보험료를 기금으로 운영해 동시에 기본양로금 금액을 정해 퇴직자에게 지급한다. 퇴직자는 기본양로보험에 15년 가입시 최소 20%소득대체율의 기본양로금을 받을 수 있으며 가입의 기간이 길어질수록 기본양로금의 금액은 많아진다. 2011년의 각 성 평균기본양로금 금액을 살펴보면 해당 지역의 평균임금의 약 50%을 차지하고 있다.

공적연금제도의 개혁은 경제개혁과 함께 시도되었고 경제개혁으로 등장한 사회변화를 적 극적으로 대응하기 위한 것이었다. 그러나 경제정책과 지역의 경제·사회·문화특성이 상이하 기 때문에 경제개혁은 전국적으로 균일하게 진행되지 못하였다. 일부 동부해안지역은 유리한 지역조건으로 먼저 경제발전의 성과를 얻었지만 대부분의 중·서부지역의 경제는 여전히 낙 후되어 있다. 지역간 격차가 연금개혁의 큰 난제로 등장하였고 개혁 초기부터 전국적으로 통 일된 제도를 도입하는 것은 불가능했다. 이 난제를 극복하기 위해 개혁은 각 지역별로 재량 을 부여한 방식으로 진행되었다. 그러나 현재 지역별 제도의 운영은 기본양로보험제도에 상 당한 문제점을 불러일으키고 있다. 예를 들면 지역별로 연금액의 격차가 발생하고 보험료 부 담에서도 지역별 불공평성이 나타나고 있다. 또한 일부지역의 경제 저발전으로 인해 대규모 의 비정규직(예를 들어 농민공)집단이 탄생했고 이들 대부분은 연금제도의 혜택을 받지 못하 고 있다. 이런 문제들을 해결하기 위해 중국정부는 지속적으로 노력하고 있지만 아직 효과에 대한 평가하기 어렵다. 최근에 ‘중화인민국화국 사회보험법’을 도입한 것은 기본양로보험제도 를 포함한 사회보험제도의 법제화의 서막을 열었다. 전국인민대표대회 등 정치회의에서 기본 양로보험제도에 관한 개혁은 뜨거운 화제로 전국의 관심을 끌고 있다. 현재 많은 난제가 있 음에도 불구하고 중국정부와 민간이 합리적인 노력을 지속한다면, 중국의 공적연금개혁은 성 공할 것으로 예상된다(원석조, 2012).

참고문헌

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Ⅷ. 요약 및 결론

김연명 (중앙대)

각 국가별 기초연금제도를 간략히 정리하면 다음과 같다. 우선 보험방식을 운영하는 영국 의 기초연금은 베버리지의 아이디어에 기초하여 보험방식으로 설계되었다. 보편적 제공과 공 적 부조에 의존하지 않을 만큼의 충분한 급여 제공이라는 원칙은 기여를 통해 적격성을 얻 도록 하는 기여형 기초연금제도를 도입하기에 이른다. 정치적 편의성 때문에 부과방식의 기 초연금이 도입되었고 급여는 생존수준 이하로 제공되고 도입 초기에는 10년만 기여하면 완 전연금을 받을 수 있도록 관대하게 설계되었다. '정액기여 정액급여'의 원칙은 자발적 저축을 통해 보완될 수 있으리라 기대했지만 소득수준에 따른 세대간 재분배를 고려하지 않은 설계 는 급여수준의 적절성을 보장할 수 없었다. 따라서 1961년 정액기여에서 소득수준에 따른 보 험방식으로 전환된다. 기초연금 뿐만 아니라 사적연금을 확대하는 방향으로 연금구조를 유지 해오던 영국은 2002년 전반적인 영국 연금체계의 수정을 요구하기에 이르렀고 Pension Commission을 설립하여 연금위기에 대처하는 국가차원의 논의가 시작된다. 기초연금이 영국 노인빈곤 문제를 해결하지 못한다는 비관적 현실에 따라 2002년 위원회에서는 기초연금의 수급권이 기여가 아닌 거주에 기반하고 근로소득 연동방식으로 전환되도록 강력히 주장하게 된다. 2007년 연금법 개정으로 비록 수급개시연령은 점진적으로 늦춰졌지만 임금연동방식을 복원하고 기초연금 기여기간을 44년(여성 39년)에서 30년으로 축소시킴으로써 노후소득의 공 공책임을 강화하는 전환이 이루어졌다. 최근의 경향은 고소득자에 대한 보험요율을 높이고 credit을 강화하여 가입기간 인정을 확대하고 급여수준을 공적부조 수준보다 높게 (약 40%) 맞추려고 노력하고 있다.

보험방식을 운영하는 또 다른 국가인 일본은 세계 최고수준의 고령사회에 걸맞게 기여를 바탕으로 하는 공적연금을 발달시켰다. 공적연금제도는 고령자의 생활유지는 물론 사회의 일 원으로 참가를 촉진하는 중요한 수단이 되고 있다. 연금제도는 급격히 변화하는 사회구조에 맞춰 장기적인 부담과 급여의 안정적 균형을 달성하고 당장에 직면한 문제에 대해서는 조세 등을 활용해서 대처하도록 개혁을 추진해왔는데, 1985년 기초연금의 도입이 그 대안으로 제 시되었다. 기초연금은 기존의 보험료 방식을 견지한 상태에서 국고부담을 기초연금부분에 집 중함으로써 인구고령화와 산업구조 및 노동시장의 변화에 부응하면서도 국가재정의 악화나 증세가 없는 재정개혁을 추진하려는 목적에 부합하도록 보험방식으로 설계되었다. 기초연금 제도는 사회보장부담과 조세부담을 합친 장래의 국민부담 수준을 적정한 수준으로 맞추고 분립된 공적연금제도의 한계를 극복하기 위한 방식이었다. 특히 국철공제연금의 파탄과 국민 연금재정의 한계와 급여구조를 개선해야 할 시급한 필요성이 제기됨에 따라 기초연금제도를 통해 국민전체가 부담하는 구조로 전환시켜 산업구조나 취업구조의 변화에 영향을 받지 않 고 안정적으로 운영될 수 있도록 하고, 1인 1 기초연금을 지급은 중복이나 과잉급여도 피할 수 있는 장점도 가지고 있다.

한편 조세방식으로 운영되는 캐나다 기초연금은 비기여방식이면서 보편성을 확보한 노령 보장시스템으로 캐나다 노인빈곤율을 낮추는데 기여하고 있다. 세계적인 국가재정위기의 상 황에서 보편주의에 입각한 비기여 소득보장제도는 경제위기와 더불어 제도의 위기에 직면했 지만 노령층의 빈곤완화에는 분명한 효과를 나타내고 있다. 기초연금의 재원은 조세로 형성 되는데 65세 이상의 캐나다 국적을 가진 국민이면 누구나 받을 수 있어서 그 대상자가 490 만명에 이르고 연간 약 380억$의 재원이 소요된다. 거주기간(40년)을 기준으로 이를 충족시 키지 못했을 경우 기간에 따라 감액 지급되며 급여수준은 물가지수에 따라 연동되어 책정되 고 과대부과 됐을 시 세금환수(clawback)의 특징을 가지고 있다. 즉, 연간소득의 기준을 선정 해 놓고 초과액의 15%를 과세로 부과하여 이듬해 환수하는 방식이다. 조세방식에 따른 재정 부담은 있지만 보편적, 비기여방식은 노인빈곤율을 낮추는 상당한 효과성 때문에 유의미한 제도로 평가받고 있다.

조세방식의 다른 사례로는 호주가 있다. 호주는 공공부조방식의 노령연금(Age Pension)과 퇴직연금(Superannuation Guarantee)이라는 큰 틀로 노후소득보장체계가 형성되어 있는데 호주는 고소득자를 제한하는 방식의 연금제도를 운영해 온 특징을 보여준다. 노령연금은 각 개인의 보험료 부담 없이 조세로 재원조달이 이루어지며 퇴직 전 수입이나 납세액과는 전혀 관계없이 일정액이 지급된다. 다만 자산과 소득요건이 일정 소득 이상인 경우 감액되어 지급 된다. 실제 노령연금 수급자는 2010년을 기준으로 약 215만명으로 노인인구의 67%에 해당하 며, 이 중 부분연금 수급자도 전체의 40%에 이른다. 급여수준은 1인당 국민소득액의 약 25% 에 이른다. (우리나라 화폐로 계산했을 때 독신일 경우 월 158만원 수준으로 꽤 놓은 편이 다.) 연금급여액은 매년 2차례(3월과 9월) 소비자 물가지수와 연동하여 수준이 조정되는데 독 신인 경우 호주 남성평균임금의 27.7%에 해당하는 급여수준을 유지하는 것을 목표로 하고 있다. (부부의 경우 합산하여 41.7%) 기본적으로 호주의 모든 급여는 소득 또는 자산조사를 거쳐야 하는데 호주의 모든 사회보장제도는 공공부조방식이지만 저소득층만을 지정하여 급 여를 제공하는 방식이 아니라 부유층을 제외하는 역공공부조방식을 채택하고 있다. 그럼에도 불구하고 OECD 보고에 따르면 호주의 65세 이상 노인 빈곤율은 39.2%로 우리나라 다음으 로 높은 수준을 보이고 있다. 하지만 실제로 호주 국민들은 주택을 보유하지 못한 가구에 대 해서는 별도의 임대보조금을 지급하는 등 비급여적인 다양한 공적급여 혜택이 제공되고 있 어 생활수준을 유지하는 데에는 별다른 어려움은 없는 것으로 판단된다.

사민주의 복지국가 원칙인 보편주의를 적극적으로 실현하는 기초연금제도를 운영해 온 스 웨덴은 직업에 상관없이 모든 시민에게 하나의 공적연금이 제공됨으로써 사회적 연대를 증 진시킨 사례이다. 능력에 따라 부담하고 보편적인 혜택을 누리는 노령기 보편적 노령수당의 존재는 소득비례연금과 함께 최소 보장을 넘어 적절한 수준을 보장을 가능하게 함으로써 복 지국가의 탈상품화를 촉진하고 있다. 또한 기초연금은 소득계층 간, 젠더 차원의 평등을 추 구하는 주요 수단으로 노인들이 소득계층과 무관하게 필요에 따라 공공사회복지 서비스를 이용 가능하게 하는 기반이 되었다. 그러나 1998년 기초연금은 연금소득조사를 통해 연금수 급액이 적은 노인, 즉 빈곤 위험이 높은 노인을 선별하여 수급권을 제한하는 ‘최저보장연금

(guaranteed pension)'으로 대체되었다. 최저보장연금의 재원은 일반예산으로 급여액은 여타 공적연금 소득에 따라 감액되는 방식으로 기존 기초연금과 매우 다르다. 연금개혁 이후 보편 적 보장의 문제를 담당하는 것은 최저보장연금이다. 구제도에서는 스웨덴에서 40년 이상 거 주하거나 30년 이상 일한 이력을 바탕으로 완전 기초연금을 수급할 수 있었으나 최저보장연 금 도입 이후 최저선 보장방식은 선별적, 차등적 보장으로 바뀌었다. 최저보장 연금의 적용 대상은 스웨덴 거주자이지만 자격 조건은 65세 이상 시민으로서 스웨덴에서 최소한 3년 거 주한 노인이다. 최저보장연금은 최저보장수준과 실연금액의 차이에 해당하는 보충급여를 제 공하되, 급여액은 여타 공적연금, 현금보조 등을 감안하여 감액된다. 소득비례연금을 전혀 받 지 못하는 홀로 사는 노인에 대한 최대급여액은 평균임금의 약 40%에 해당되는 것으로 알려 져 있다. (이는 과거 기초연금 급여에 비해 더욱 높아진 금액이다.) 최저보장연금이 기초연금 과 크게 달라진 지점은 대상의 선별성, 여타 사회보장급여와 연동된 급여수준의 조정 2가지 이다. 특히 후자는 정책적 의도가 반영되어 있다. 최저소득보장방식이 가질 수 있는 저소득 층의 노동유인 약화를 극복하는 방편으로, 또 근로소득이나 사연금 저축을 조정대상에 포함 시키지 않아 근로유인, 저축유인을 저해시키지 않도록 설계된 것이다. 그러나 스웨덴 연금제 도에서 재분배 기능은 완전히 제거되지 않았다. 오히려 연금 소득이 없거나 낮은 경우 제공 되는 최저보장수준은 높아졌다. 보편적 보장의 형태를 포기한 것은 사실이지만 결과적으로 누구에게나 일정 수준 이상의 보장을 제공하는 원칙은 변함이 없기 때문에 제도변화를 보편 성의 축소로 봐야할지 재분배의 효율성 추구로 봐야할 지에 대해서는 여전히 논란의 여지가 있다. 하지만 노인빈곤율이 낮아지고 노인 대다수가 소득비례연금 수급자가 된 상황에서(즉, 보편적 정액연금제공의 필요성이 줄어든 상황에서) 기초연금의 유용성과 재분배 효율화 방안 에 대한 논의가 출현했고 더 적은 비용으로 더 큰 효과를 갖도록 하는 연금소득의 재분배는 중요한 이슈가 되었다. 결국 최저소득보장은 좀 더 정밀한 재분배 장치로의 전환이라고 평가 할 수 있다.

마지막으로 중국은 연금제도의 개혁이 경제개혁과 매우 밀접한 관계를 가지고 있다. 70년 대 말부터 ‘개혁 개방’ 경제정책을 통해 ‘계획경제’에서 ‘시장경제’로의 이행을 촉진시켜 온 중국은 지난 30년간 눈부신 경제성장을 통해 국민의 삶의 질을 향상시킨 반면 계획경제 시 대에 경험하지 못한 새로운 사회문제들도 출현하게 된다. 대표적으로 도시 신빈곤층의 등장 과 소득격차 확대로 인한 소득불평등의 심화 등이다. 계획경제 시대의 ‘노동보험제도’는 시대 의 변화와 부합하지 않아 새로운 사회적 욕구를 만족시키지 못했고 이에 대한 개혁의 조치 로 기초연금제도라고 할 수 있는 기본양로보험제도를 다층체계로 전환시키게 된다. 기본양로 보험제도는 최소 15년 가입을 기준으로 고용주와 가입자가 같이 부담하는 기여방식의 기초 연금이다. 기본양로보험제도의 가장 큰 특징은 ‘조합주의’ 방식으로 지역별로 따로 기금을 운 영해서 기본양로금액을 책정하고 퇴직자들에게 지급한다. 15년 가입시 기본 소득대체율은 20% 수준이며 가입기간에 비례해서 연금액도 늘어난다. 2011년 각 성(城)별 평균기본양로금 액은 해당지역 평균임금의 약 50%인 것으로 나타났다. 기초연금제도의 도입과정이 전국적으 로 통일된 하나의 제도가 아니었기 때문에 지역 간 격차는 공적연금개혁의 난제로 남아 있 고 기본양로보험제도에서 나타나는 문제의 대부분의 원인은 지역별로 나누어 운영하는 방식 에서 비롯되었다. 즉, 지역 간 기여액과 급여액 격차뿐만 아니라 지역별로 운영되는 방식은 노동력의 이동도 제한할 뿐만 아니라 일부 지역에서는 경제성장의 악화로 인해 대규모 비정 규직 집단이 사각지대로 등장하는 문제들이 초래되었다. 최근 ‘중화인민공화국 사회보험법’의 도입으로 기본양로보험제도를 포함한 사회보험제도의 입법화가 시도되어 관심을 받고 있다.

지금까지 살펴 본 것처럼 기초연금은 그 재원조달의 형태, 급여의 수급조건, 그리고 급여 수준에 있어서 각국 고유의 역사적, 제도적 맥락을 반영하여 다양한 형태를 띄고 있다. 각국 은 나름대로의 공적연금의 전체적 체계, 경제의 발전수준, 노동시장의 특성, 그리고 인구구조 의 변화를 고려하여 적합한 기초연금을 유지하고 있다. 노후의 기초적 생활을 보장하는 기초 연금이 어떻게 해야 하는가에 대해서는 정답이 없는 듯하다. 확실한 것은 기초연금의 취지가 노후의 빈곤 방지에 있다는 점이다. 각 장에서 한국의 기초노령연금제도에 대한 함의를 서술 하였기 때문에 여기서 별도의 언급이 필요 없으나 한국의 기초노령연금도 노인빈곤의 완화 라는 관점을 기반으로 하여 개혁 논의가 이루어져야 할 것이다.


[1] ) 이 때문에 1908년 무기여 (non-contributory) 공적연금의 도입은 무에서 유를 만든 것이 아니라, 지역에서 자체 적으로 존재하고 있었던 공공부조형의 연금을 중앙 정부 차원으로 확대한 것으로 볼 수도 있다 (Thane 2002).

[2] ) 이러한 도덕적 기준이 오래 지속되지는 않았으며 1911년이 되면 폐지된다. 로이드 조지 (Lloyed George)는 공 적 연금이 놈팽이(loafers)와 부랑자 (wastrels) 는 배제되는 것이 옳다고 생각하였다.

[3] ) 후술하겠지만, 영국의 경우 기초연금을 위한 별도의 기여제도가 존재하는 것이 아니라, NHS 등 다른 사회보장 제도를 위해 지불하는 국가보험료 개념이다.

[4] ) Fawcett (1996) 은 이를 '베버리지 구속복 (Beveridge straitjacket)' 이라고 명명하기도 하였다.

[5] ) 사실 이러한 지출은 공짜가 아니었다. 1998년까지 무려 200억 파운드의 비용이 들어간 것이었다(Walker 1999).

[6] ) DB 방식의 폐쇄란, DB 방식으로 기업연금 급여를 계산하던 회사에서 신규 근로자부터 더 이상 DB 방식으로 기업연금을 적용하지 않고 DC 방식으로 적용하도록 하는 것을 의미한다.

[7] ) NIC 가운데 노령 및 유족연금이 차지하는 비중은 약 40% 정도로 알려져 있다. 그러나, 여기에는 기초연금만 따로 구분한 것이 아니라 공적 소득비례연금까지 포함하고 있다.

[8] ) 예를 들어, 과거의 산정 방식에서는 30년을 기여한 경우 완전연금의 약 2/3 밖에 받지 못했지만 (남성의 경

우), 변화된 산정 방식에서는 완전연금을 모두 받을 수 있게 된 것이다.

[9] ) 물론, 여성의 경제활동 증가로 인해서 그 비율은 증가할 예정이었다. 그러나, 개혁이 일어나지 않았다면 2025 년이 되었어도 80% 수준에 머물렀을 것이다 (Evandrou and Falkinham 2009).

[10] ) 이에 대해 Bridgen (2010)은 여러 가정에 근거했다는 점에서 별로 신뢰성이 높지 않다고 지적하고 있다.

[11] ) Bridgen and Meyer (2011) 의 추정에 의하면, 평균임금의 50%를 받던 근로자의 경우 과거에 비해서 50% 이 상 연금소득이 증가할 것으로 예상된다.

[12] ) 그 외에도 녹서에서는 연금수급개시연령을 인구구조 변화에 따라 자동적으로 조절되도록 하는 방식 등을 미 래의 정책 대안으로 제시하고 있다.

[13] ) 단정하기는 어렵지만 기존에 적용제외로 인정되던 DC 형 기업연금이나 개인연금의 가입자는 급격히 줄어들 것으로 보인다.

[14] ) 이러한 남녀의 차이는 남녀의 은퇴연령 차이에 기인하는 것으로, 이미 2007년 연금법 개정 이전부터 여성의 연금수급개시연령의 증가로 인해서 없어질 예정이었다.

[15] ) 이 세 나라가 모두 기초연금을 운영하고 있지만 핵심적인 제도 설계에서 차이가 있다.

[16] ) 다시 말해서 국민연금의 소득대체율을 일부 높이고 정부가 노후소득보장을 위한 재정지원을 이어나간다는 의 미임.

[17] ) 스위스와 같이 사회보험형으로 운영하는 경우에는 현재의 공단조직 등을 그대로 유지하여 운영할 수 있다는 장점도 가진다.

[18] ) 그 외에도, 기초연금은 일종의 기초보장으로서의 사회적 적절성 (adequacy)을 실현하는데 더욱 용이하다. 예 를 들어, 기여를 하지 못한 배우자에 대해서 60%의 추가적인 연금급여를 제공하는 것은 소득비례연금형태에 서는 분명 적용되기 어려운 기초연금 제도의 장점이다. 또한, (소득비례연금에서도 불가능한 것은 아니지만) 기초연금 형태에서 보다 크레딧 제도를 통한 가입기간 인정이 널리 사용되고 있다는 점도 그러하다.

[19] ) 정확한 분석은 불가능하지만, 스위스의 경우 의료의 많은 부분이 민영화되어 있다는 점에서 의료비지출이 상 대적으로 크기 때문에 영국보다 노후 생활의 질이 더 높다고 단정할 수는 없을지도 모른다.

[20] ) 근로능력이 있는 경우에는 구직자 수당이 일종의 공공부조제도인데, 이는 평균 근로시간이 주당 16시간 미 만이지만 노동능력이 있는 실업자를 대상으로 한다. 이 역시 자산이 16,000파운드가 되느냐 아니냐를 가지고 급여 수급 조건을 결정한다.

[21] ) 이에 대한 자세한 내용은 보건사회연구원 (2012) 보고서 (주요국의 사회보장제도: 영국)를 참조하기 바람.

[22] ) 그러나 일본 민주당의 ‘최조보증연금’이 실현될 기미는 전혀 보이지 않고 있으며 실현가능성 조차 없다고 보 는 것이 타당할 것이다. 이 점에 대해서는 정재철(2011)를 참조하라.

[23] ) 생활보호제도가 성립한 1950년부터 지역격차를 시정하기 위한 급지(級地)방식이 도입되어 인구규모나 생활비, 물가수준, 소비수준, 생활실태 등을 종합적으로 고려하여 5등급으로 구별했다. 현재는 6등급으로 구분된다.

[24] ) 연령 때문에 기여제 국민연금에 가입할 수 없거나 기여기간이 짧은 사람을 대상으로 소득조사를 조건으로 경 과적, 보완적으로 연금을 지급하는 제도로 ‘노령복지연금’이라고 했다, 노령복지연급 수급자는 국민연금제도가 성숙됨에 떠라 감소해 갔다.

[25] ) 기초연금은 개인단위로 설계되었기 때문에 조세방식의 연금제도에서 흔히 보여 지는 단신과 부부 간의 조정 (단신의 1.5배 또는 1.6배)은 하지 않았다. 기초연금은 단신 5만엔, 부부 10만엔을 보장하게 되었는데, 이것은

[26] 년 당시의 영국(단신 53,283엔, 부부 84,569엔), 스웨덴(단신 50,295엔, 부부 82,253엔), 캐나다(단신, 48,299 엔, 부부 96,599엔)의 연금수준에 버금가는 것이었다.

[27] ) 단, 3분의 1 이상의 보험료 체납이 있는 경우, 지급되지 않는다.

[28] ) 실업한 년도나 실업한 익년도인 경우, 고용보험수급자격자증, 또는 이직표와 함께 ‘실업을 이유로 한 특례면 제’를 신청하게 되면, ‘본인의 소득이 공제된 후’ 심사되기 때문에 대단히 유리하다.

[29] ) 비소비지출 및 기타 소비지출(교제비 등)은 기초적 생활보장에 해당되지 않아 생략했다.

[30] ) 1959년 개연금제도가 시행되기 직전에는 70세이상 고령층의 사적부양비가 고령층의 생계유지비에서 차지하는 비율이 83.1%(小山, 1959:7)였던 것에 비하면 사적이전소득이 공적이전소득으로 완전히 대체되었다는 것을 알 수 있다.

[31] ) 현재 간이과세 기준이 4,800만원으로 되어 있는데, 자영업자의 세 부담을 덜어준다는 명목으로 이 기준을 2배 로 인상하자는 요구가 있다. 그러나 사회보험의 소득파악율을 개선하기 위해서도, 탈세수단으로 악용되고 있 는 등의 문제점을 줄이기 위해서도 간이과세 기준을 폐지하는 것이 바람직한 방향이다.

[32] ) 기초생보에서는 체납자로 파악되거나 납부유예자 등으로 분류되어 연금보험료를 납부하지 않는 경우로 확인 되면, 익월부터 생계급여에서 차감(50%수입산정 대상외 분)하도록 하고 있다.

[33] ) 조기노령연금의 경우, 노령연금의 수급개시 연령의 인상과 함께 인상(조정)되도록 되어 있으나 60세 전까지는 소득이 있는 업무에 종사하게 되면 그 기간에 해당하는 조기노령연금은 지급정지가 된다. 노령연금이 ‘퇴직’을 전제로 지급되는 것이기 때문인데, 하우스푸어나 은퇴푸어 등의 사회문제 등을 감안하면, 60세 이전까지 한시 적으로 자산조사 등의 형태를 병행하는 등의 방법으로 조기노령연금을 지급하고 계속적으로 보험료는 납부토 록 하는 방법도 고려해 볼 만한다고 생각한다.

[34] ) 노인빈곤율이 낮고 노인소득의 상대적 수준이 높은 나라군 으로는 오스트리아, 아이슬란드, 룩셈부르크, 네덜 란드, 폴란드가 포함되었다.

[35] ) 2011년 한국의 빈곤통계연보에 따르면, 65세 이상 노인의 경우 2010년 기준 시장소득을 기준으로 약 48.2%가 절대적 빈곤층(농어민 제외)에 속한다. 경상소득 기준으로는 35.3%로 약 13%에게만 공적부양 개입에 따른 개 선효과가 나타났다.

[36] ) 2000년대 중반 기준, OECD국가의 65세 이상 고령층 소득구조를 보면 공공부조 59.6%, 노동소득 21.4%, 자본 소득 19.1%, 반면 한국의 경우 공공부조 15.2%, 노동소득 58.4%, 자본소득 26.4%로 상당한 차이를 보인다.

[37] ) Old Age Security는 노령보장연금으로 번역하는 편인데 이 글에서는 제도의 기본적인 성격인 기초연금적 요 소를 강조하기 위해 이하표기를 ‘기초연금(OAS)’으로 통일한다.

[38] ) http://www12.statcan.gc.ca/census-recensement/2011/as-sa/98-310-x/2011001/tbl/tbl2-eng.cfm

[39] ) 본 연구에서 사용되는 화폐단위는 따로 표기하지 않는 한 모두 캐나다 달러를 의미하고 표기는 $로 통일한다.

[40] ) 캐나다의 의료는 조세로 재원이 조달되고 총액예산제(병원)와 행위별수가제(전문의 및 일차 의료 의사)가 병 행되고 있다. 역사적으로는 1947년 서스캐처원주(Saskatchewan)에서 처음 공공 보험이 시작되어 1957년 병원 보험법 및 진단서비스 법안(Hospital Insurance and Diagnostic Services Act)이 통과되었고, 1961년부터 보편 적 성격의 병원보험이 캐나다 전역에서 시행되었다. 이후 1968년 의료보장법안(Medical Care Act)이 제정되면 서 연방정부의 재정분담 방안이 확정되었다. 현재는 국립건강보험프로그램(National Health Insurance Program)에 등록된 거주자는 누구나 의료서비스를 이용할 수 있다. 이러한 공적 의료체계로 인해 노인의 개 인 의료비용 지출은 상대적으로 낮은 편에 속한다.

[41] ) 20년 이상 캐나다에 거주한 영국 출신 또는 25년 이상 캐나다에서 거주한 사람 중 국적취득 후 15년이 경과된 사람을 대상으로 했다. 제도 출범 초기부터 조세기반이란 특징 때문에 조세기여자 유무를 거주여부로 판단했다. 45) 1966년부터 CPP와 QPP가 새로운 공적연금제도로 도입된다.

[42] ) 최저보증연금, 선별적 연금, 사회부조연금은 공통적으로 자산(소득 또는 재산)조사 이후 연금이 지급된다는 점 에서 기초연금과 구분된다. 최저보증연금은 일반적으로 소득비례연금과 연동되어 보험료를 납입한 대상자 중에 급여수준이 일정 수준 이하의 경우에 지급된다. 선별연금은 보험료 납입조건이 전제되지 않고 연금소득만을 판단하거나 포괄적인 소득을 판단하는 등 다양한 형태를 띤다.

[43] ) 정부의 노령보장프로그램(Old Age Security Program)은 정부의 일반조세로 재정조달을 하는 프로그램을 일컫 고 여기에 해당되는 급여는 크게 네 가지다. 기초연금(OAS pension), 소득보장급여(GIS), 수당(Allowance), 유 족수당(Allowance for the Survivor)으로 구분된다.

[44] ) survivor allowance는 법률혼 배우자 또는 사실혼 배우자가 OAS와 GIS를 수급하고 있거나 수급권자인 경우 연령이 60-64세인 저소득 노인에게 지급되는 현금급여이다. 이 역시도 수급승인 시점에 캐나다 국민이거나 합 법적인 거주자여야 하고 18세 이후 캐나다 거주기간이 10년 이상이어야 한다. 65세가 되면 OAS로 대체된다.

[45] ) http://www.servicecanada.gc.ca/eng/about/index.shtml

[46] ) 2009년 기준으로 상위 2% 수준(연간 107,692$ 이상 소득자)의 고소득자들은 급여대상자에서 제외됐다.

[47] ) Battle(1990)에 따르면 대다수 연금수급자가 환수대상(약 5%)에 포함되지 않았기 때문에 장기적인 측면에서 정책 도입의 효과를 알아차리지 못했다고 평가한다. 가시적으로 드러나지 않은 교묘한 방법으로 정책변화를 야기했다는 점에서 위장전략(social policy by stealth)으로 명명했다.

[48] ) 급여환급 예시: 연간 소득 80,000$일 경우 총소득액에서 기준소득액인 67,668$를 차감하면 12,332C$가 된다. 12,332$×0.15로 1,846.8$를 환수해야 한다. 또한 104,902$ 보다 연간소득이 많은 사람에 대해서는 급여대상자에서 제외됐다.

[49] ) 연금수급가능기간은 보험수리적으로 중립적인 연금수급가능연령에 도달한 후 생존할 것으로 예상되는 연수이다. OECD 평균 여성의 연금수급가능기간이 남성보다 5년 길었다. 이유는 남성이 평균 여성보다 늦게 퇴직하는 것과 평균수명의 차이에서 기인된다. 캐나다 여성의 경우, 공식적인 수급연령의 기대여명은 86.4세, 수급가능 기간 21.8년, 공식적인 수급연령은 65세이다. 캐나다 남성의 경우 각각 83.3세, 18.3년, 65세이다. 수급연령은 동일하지만 수급가능기간은 여성이 남성보다 3년 길고, 기대여명역시 3.1년 더 길다.

[50] ) 총소득 중에서 기초연금급여가 차지하는 비율이 평균 1980년 31.7%, 1990년 29.9%, 2000년 25.9%, 그리고 2005년 24.4% 수준이었다. 이것을 남성과 여성으로 구분해보면 남성은 각각 22.8%, 22.9%, 19.4%, 18.4%로 나 타나고, 여성은 44.1%, 37.6%, 34.5%, 31.9%로 남성에 비해 기초연금에 대한 의존율의 정도가 나타난다

(Statistics Canada, 2007).

[51] ) 認知症介護情報ネットワーク,  「オーストラリアの社会保障制度」, 『オーストラリアの認知症ケア動向   Ⅳ』,

p.1 참조, <http://www.www.dcnet.gr.jp>

[52] ) 고령자 개호

[53] ) 2005년 7월 1일부로 폐지되어 1955년 7월 이전의 출생자에 한하여 신규 수급권을 허용하고 있다.

[54] ) 2009년도 개정은 기초연금의 수급액을 높이는 대신에, 소득 비례로 감액하는 비율을 높여 재원을 충당하는 방식으로 전환되었다.

[55] ) 가족주택지역사회서비스토착민업무담당 장관(Minister for Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs), 주택 및 성평등담당 장관(Minister for Housing and the Status of Women), 장애 및 아 동서비스장관(Parliamentary Secretary for Disabilities and children's Services), 자원봉사 및 사회통합장관

(Parliamentary Secretary for Voluntary Sector and Social Inclusion) 등 4명

[56] ) 2헥타르 미만의 자택용의 집과 토지는 포함하지 않는다.

[57] ) 2012년 7월 4일 검색기준

[58] ) 예를 들어 주식 $10,000을 구입하기 위하여 8%의 금리로 자금을 차입하였으나, 수익률이 4%에 불과했다면,

[59] ) 약 200여명의 직원과 11개 지부를 갖추고 있으며, 주식, 금융자산 등 회사가치평가, 박애사업 평가, 플랜트나 시설물 평가, 부동산 평가 등 4개의 평가업무를 담당하고 있는 국가기관이다.

[60] ) M.D.R. Evans and Jonathan Kelly, “Assessing Age Pension Options: Public Opinion in Australia 1994-2001 with comparisons to Finland and Poland, Melbourne Institute Working Paper, No.21/04, p.1

[61] ) 2011년 말 기준

[62] ) 2010년 말 비교물가수준으로 보았을 때, 한국이 100으로 보았을 때, 호주는 194로 거의 두 배 수준의 물가차 이를 나타내고 있어, 동일액수에 대한 호주의 실질 소득은 우리나라의 절반에 불과하다.

[63] ) 2011년말 호주/원 환율 기준 (AUD 1= 1,161.34원)

[64] ) 2012년 6월말 기준, 고용노동부, 「2012년 6월 사업체노동력조사 결과」, 보도자료.

[65] ) ‘labor-market-orientated version of the social democratic’으로 표현되어 강한 보호주의적인 노동시장을 의미 한다. Chris Deeming, “Between Worlds: Australian Social Policy and Welfare Reform”, Social Policy Association 2010 Conference Social Policy in Times of Change University of Lincoln 5-7th July 2010, pp.16.

[66] ) 윤석명(2012) 등을 참고하라.

[67] ) 급여 형태에 따라 스웨덴 시민이 아니면 최소한 3년 이상 스웨덴에 살거나 3년간의 부가연금(ATP)에 대한 가 입점수를 가지고 있어야 한다. ATP점수란 소득에 대해 연금보험료를 납부하는 기간에 대해 부여하는 점수로 서 근로기간에 따라 점수가 늘어나게 되다. 이는 특히, 보충연금제도에서 연금 액수를 결정하는 데에 중요한 역할을 한다. 한편 스웨덴에 거주한 기간이 3년 미만인 경우에도 EU/ EES 지역에 살면서 역내의 다른 나라 의 공적연금에 가입하였던 시기를 합산받을 수 있다. 물론 그 외 지역의 경우에도 스웨덴과 사회보장협정을 체결한 외국에서의 가입기간도 인정받을 수 있다. 따라서 3년이란 거주기간 혹은 ATP점수 규정이 실제로 큰 제약은 아니었다.

[68] ) 기준액(base amounts: BA)은 중앙통계국(The Central Bureau of Statistics)의 계산을 바탕으로 정부가 매년 정하는 금액으로서 연금을 계산할 때 사용되는 소득기본금액과 보장성연금(guaranteed pension) 및 국민기본 연금을 계산할 때 사용되는 보상기본금액으로 두 가지가 있다. 기준액은 연도 말에 정해서 다음 연도에 적용 하며, 소비자물가지수에 기준을 두고 매년 연동되고 있다. 1999년에는 36,400 Krona로서 1 Krona는 2000.9.12 기준으로 U.S.$ 0.10이다. 1993.1.1 이전에는 급여 지급시 기본금액을 기준으로 하여 연금 급여를 계산하였으 나, 1993년부터는 기존의 기준액에서 2%를 줄인 금액을 기준액으로 하여 연금 급여를 계산하였다.

[69] ) 2012년 6월 21일 기준 SEK 1은 165.515원으로 원화로 환산하면 484,627원이다.

[70] ) 공적연금의 사연금으로의 외부화(contract-out)를 활성화시켜 공적연금을 축소하고자 하는 전략은 영국에서는 1980년대 대처집권기 이후 연금개혁의 기본방향이 되었다. 이는 일찍이 기업연금 제도가 발달된 상황에서 SERPS(공적소득비례연금)의 기업연금 외부화가 허용된 상황에서 비롯된 것이었다. 1985년에 추진된 확정기여 식 기업연금, 개인연금 등으로의 외부화 허용 범위의 확대는 기업연금을 비롯한 사연금 팽창에 견인차가 되었 다(주은선, 2001)

[71] ) 1959년 ATP 개혁은 보편적인 공적 소득비례연금 도입이란 점에서 스웨덴 공적연금의 전기가 되었으며 정치

[72] ) 지방정부는 저소득 노인에 대해 소득 및 자산조사를 통해 주거비보조(the housing supplement)를 지급하였는 데 이는 평균적으로 매월 주거비(housing cost)의 약 85%, SEK 100에서 SEK 4,000 사이였다. 이 주거비 보조 도 연금개혁 과정에서 약간 축소된 것으로 알려져 있다.

[73] ) 최저보장연금은 스웨덴 뿐만 아니라 EU 내에서도 수급이 가능하며 캐나다에서도 일정한 조건이 충족된다면 받을 수 있다.

[74] ) 저소득 연금수급자에게 주어지던 SPT 또한 소득에 따른 급여감액방식을 따랐으나 이는 보편적 정액급여인 기초연금에 비해 부차적인 역할을 하였으므로 최저보장연금 도입에 따라 최저선 보장의 주요한 방식에는 변 화가 있었다고 할 수 있다.

[75] ) 인민일보 2012년 2월 19일자.

[76] ) 중국의 ‘단위보장’의 내용과 특성에 대해서는 쩡꽁청(2010), 백승욱(2001) 참조

[77] ) 2010년말까지 신형 농촌기본양로보험제도에 가입한 인구는 1억 277만 명이었다(中国国家统计局, 2011b).

[78] ) “改革開放“(개혁·개방)이란 중화인민공화국의 등소평(邓小平)의 지도 체제 아래, 1978년 12월에 개최된 중국공 산당 제 11기 중앙위원회 제 3회 전체회의에서 제안되었고, 그 후 시작된 중국 국내 체제개혁 및 대외 개방정 책을 실행한 개혁을 말한다.

[79] ) “下崗(하강)“은 중국의 정리해고제도를 의미하는데 이 제도에 의하면 정리해고된 이후 3년동안 원 회사에 소 속되어 일정 금액의 보수를 받는다. 1997년 말까지 정리해고된 노동자는 1천만명을 넘었는데, 이는 중국이 전 통적으로 저임금, 고취업 정책을 시행하여 많은 잉여인력이 있었고, 중복투자 등으로 상품이 과잉생산되어 시 장이 상대적으로 포화상태에 빠졌기 때문이다. 정리해고된 근로자들은 기본생활비와 재취업에 필요한 각종 혜 택을 받는데 최초 1년은 기존 월급을 전액 받고 그 다음해에는 3분의 2, 3년째에는 3분의 1을 받는다.

[80] ) 일반국민을 대상으로 실행하는 두 개의 제도 외에 중국에는 공무원, 군인, 그리고 사업단위 직공을 대상으로 하는 특수직업연금제도가 존재하는데 이는 내용상 조세방식으로 운영되고 있다.

[81] ) "国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定"

[82] ) "关于深化企业职工养老保险改革的通知"

[83] ) ‘시범지역(试点地区)’는 중국어로 시점지구로 표현된다. 새로운 사회제도를 실행하기 전에 몇 개 지역에서 먼 저 실행해 본다, 이런 선택된 지역들이 주국에서 시점지역이라고 칭한다. 이러한 일부지역에서 정책을 시행하 는 행위는 시점(试点)이라고 칭한다.

[84] ) "国务院关于建立统一的企业职工基本养老金保险制度的决定"

[85] ) 「中华人民共和国社会保险法」, 중화인민공화국 주석령 제35호.

[86] ) 기본양로보험제도에서 개인관계란 가입 시 개인정보, 보험료납부정도 등 문서정보와 해당 지역 인력자원과 사회보장국에 소속관계를 의미하는 것이다.

[87] )사업단위(事业单位)란, 사회적 공익 사업의 목적을 가지면서 국가기관이나 기타 사회조직은 국유재산으로 만 드는 교육, 과학, 문화와 위생 등 활동을 종사하는 사회 서비스 조직을 의미한다(사업단위등록관리조례, 국무 원 제 252,411호령/事业单位登录管理条理，国务院第252，411号令). 사업단위는 기업단위와 비교되는 상대적 개

[88] ) "中华人民共和国2009年国民经济与社会发展统计公报"

[89] ) '2011年我国农民工调查监测报告'

[90] ) "国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定"

[91] ) 여기서 임금이라는 것은 신고소득을 의미한다. 즉, 근로자의 실제소득이 아니라 세무청에 신고하는 소득을 의미하여 세전소득으로 계산한다.

[92] ) 中华人民共和国个人所得税法实施条例의 제25조 및 "财政部、国家税务总局关于基本养老保险费基本医疗保险费失业保险费住房公积金有关个人所得税政策的通知"에 의해 사회보험 보험료의 징수는 세전 수입에서 징수하는 것이다.

[93] ) 1997년 개혁이 시작되었을 때 가입자 부담율은 5%로 시작되었고 매년 1%씩 증가하였다.

[94] ) 이 부분의 수치는 http://www.bj-shebao.cn/newshow.aspx?id=176의 를 참고했음(방문일, 2012년 6월 12일). 109) "2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报"

[95] ) 여기 나와 있는 통계수치는 주로 중국 전국사회보장기금이사회 홈페이지에 있는 기금수익일람표(基金历年收益一览表)- http://www.ssf.gov.cn/tzsj/200905/t20090506_2244.html 에서 재구성(방문일, 2012.6.12)

[96] ) 이 내용은 http://w1.mohrss.gov.cn/gb/ywzn/sbjj.htm 방문하여 사용했음 (방문일2012.5.3)

[97] ) ‘老人，中人，新人(노인, 중인, 신인’: 근로자들은 근로의 시작시점과 연금개혁의 시점을 비교해서 나누는 집 단들이다. '노인'은 1997년 연금개혁 전 퇴직한 근로자를 말한다; '중인'은 1997년 연금개혁 이전에 근로하기 시작했지만 나중에 신제도 아래서 퇴직하는 근로자를 말한다; '신인'은 1997년 연금개혁 이후에 근로하기 시작 한 자를 의미한다.



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